IV SA/Wa 1910/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi C. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta m. W., z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, iż przedstawiona do uzgodnienia decyzja obejmuje nieruchomość znajdującą się na obszarze zespołu urbanistycznego i budowlanego dawnego "Miasta - Ogrodu C.", zwanego Miastem - Ogrodem S., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. Organ odwoławczy wskazał, iż bierze pod uwagę wpływ zamierzonej inwestycji na układ przestrzenny chronionego krajobrazu miasta w odniesieniu do istniejącej sąsiedniej zabudowy. Wskazał, iż sposób realizacji zabudowy na obszarze zabytkowym musi być podporządkowany wspólnym wymaganiom ogólnym i ograniczeniom swobody projektowania, zgodnie z przyjętymi rygorami konserwatorskimi. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, dostosowuje się bowiem do cech charakterystycznych istniejącego zespołu i nie naruszają wartości zabytkowego obszaru. Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł C. R. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 Kpa - mającego wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany był do dokonania niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, a organ zaakceptował i brał pod uwagę wyłącznie postanowienie i stanowisko organu I instancji nie przeprowadzając wystarczającego postępowania dowodowego dla okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego w szczególności Minister nie przeprowadził sygn. akt IV SA/Wa 1910/08 koniecznego, precyzyjnego wyliczenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącym, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia te są dokonywane w trybie art. 106 Kpa i mogą następować w formach opinii, czy uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 425). W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że teren planowanej inwestycji został wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. właściwym do jej uzgodnienia jest, zgodnie z treścią powołanego art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Konserwator Zabytków w W.. Jednak na mocy porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. Wojewoda [...] powierzył miastu W. prowadzenie spraw z zakresu pozostającego w gestii Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a dotyczących ochrony i opieki nad położonymi w granicach miasta W. zabytkami ruchomymi i nieruchomymi. sygn. akt IV SA/Wa 1910/08 [...] Konserwator Zabytków, który działał w imieniu miasta W., był zatem uprawniony jedynie do dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenia czy inwestycja nie naruszy wartości historycznych chronionego obiektu. Ochrona zabytków - według art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3. udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4. przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5. kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6. uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Podkreślić także należy, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). Organ odpowiedzialny za ochronę zabytków działa w ramach uznania administracyjnego - w odniesieniu do przepisów o ochronie zabytków oraz wiedzy specjalistycznej pracowników organów. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji głównej, ocenia tylko przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe wywody należy stwierdzić, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogą zostać uwzględnione. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie nosi cech dowolności, także organom prowadzącym postępowanie nie można zarzucić naruszenia przepisów sygn. akt IV SA/Wa 1910/08 procesowych, określonych w Kpa, czy też przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę zarówno słuszny interes stron jak również interes publiczny. [...] Konserwator Zabytków wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż działka na której ma powstać inwestycja jest znacznie większa od pozostałych działek, a po rozbudowie segmentu współczynnik zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej będzie równał się współczynnikowi pozostałych działek. Organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko. Zatem stwierdzić należy, iż rolą organów orzekających w sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna pod względem ochrony istniejących zabytków. Korzystając z przysługującego im uznania administracyjnego uznały, iż taka inwestycja jest dopuszczalna, ponieważ nie wpłynie negatywnie na istniejący zespół urbanistyczny i budowlany dawnego "Miasta - Ogrodu C., zwanego Miastem - Ogrodem S.. Należy wskazać, iż określenie w zaskarżonym postanowieniu innych wskazań co do planowanej inwestycji niż związanych z ochroną zabytków powodowałoby przez organy orzekające w sprawie naruszenie właściwości rzeczowej, wynikającej z art. 19 i 20 Kpa. Organ może bowiem decydować jedynie w kwestii, które na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego upoważniają go, względnie zobowiązują, do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. W ocenie Sądu Minister choć syntetycznie, to jednak odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy i dostatecznie umotywował je w zaskarżonym postanowieniu. Należy także pamiętać, iż postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w W.. Samo pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza, iż inwestycja zostanie zrealizowana. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące naruszenia interesu prawnego wpływającego na warunki życia będą mogły być skutecznie podnoszone dopiero na następnym etapie postępowania. Reasumując należy stwierdzić, że Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organów orzekających w sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego lub miało charakter arbitralny czy dowolny, lub też by organy orzekające w sprawie przekroczyły swoją kompetencję sygn. akt IV SA/Wa 1910/08 rzeczową. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, 8, 9 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.