IV SA/Wa 1911/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozparzeniu odwołania P. R., J. R., E. i R. D., L. O., G. C. i M. C., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i [...] szamb szczelnych przy ul. [...] na dz. ewid. [...] z obrębu [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że organ pierwszej instancji wysłał decyzję do osób, które jak wynika z adnotacji poczty wyprowadziły się lub też nie zamieszkują pod wskazanym adresem. Decyzja została wysłana stronom także na adresy, których nie ma. Dlatego też takie osoby jak A. P. J. P., S. sp. z o.o., nie otrzymały decyzji organu pierwszej instancji i nie brały udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem tej decyzji. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ powinien ją zawiadomić o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony albo wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Organ powinien podjąć wszystkie możliwe kroki celem ustalenia wszystkich stron postępowania. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż powołany przepis nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Natomiast obawy odwołujących się odnośnie naruszenia decyzją organu pierwszej instancji ich praw własności są przedwczesne ponieważ decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor rozpocznie budowę. Decyzja taka stanowi jakby promesę, która pozwoli inwestorowi dopiero wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja może być zrealizowana jedynie na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a to oznacza, że w pozwoleniu na budowę organ administracyjny zobowiązany jest uwzględnić przesłanki wymienione w art. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez m. in. zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyrażanie zaś przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja, negatywnego stanowiska co do decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na działce sąsiada - z uwagi na ewentualną, częstokroć hipotetyczną możliwość naruszania jego praw, jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne; może być natomiast uzasadnione w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest też uwarunkowane uzyskaniem zgody na planowaną inwestycję właściciela sąsiedniej działki. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konkretyzacja w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. P. R. zarzucił naruszenie: - art. 138 kpa poprzez nierozpoznanie ponowne sprawy polegające na nie odniesieniu się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu skarżącego, - art. 7, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 140 kpa poprzez nie wskazanie w treści uzasadnienia decyzji zasadności ustaleń organu I instancji dotyczących usytuowania nieprzekraczalnej linię zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588) poprzez bezpodstawne przyjęcie za prawidłowe w decyzji organu I instancji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 140 kc poprzez bezpodstawne przyjęcie za prawidłowe w decyzji organu I instancji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że obowiązkiem organu II instancji było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w całości co nie zostało zrealizowane konsekwentnie albowiem organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji odniósł się jedynie do części podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącego. Wydając decyzję kasacyjną, organ II instancji powinien był odnieść się do wszystkich podniesionych w odwołaniach zarzutów choćby mając na względzie ekonomię procesową. Nie byłaby bowiem możliwa do zrealizowania określona w art. 12 kpa zasada szybkości postępowania w sytuacji gdyby decyzja organu I instancji wydana w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zostałaby ponownie uchylona ze względu na zarzuty, które już były przedmiotem pierwszego odwołania. Kierując się tymi przesłankami Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odniosło się do zarzutu dotyczącego wymogu minimalnej szerokości drogi. Niestety zarzuty dotyczące przebiegu linii zabudowy od północnej i wschodniej części inwestycji zostały zignorowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium nawet nie nakazało ponownie rozważyć tej okoliczności, nie nakazało wyjaśnić szerzej tej kwestii jak również nie wskazało, że zarzuty te nie były uzasadnione. Milczenie organu II instancji w tym zakresie było więc całkowicie nieuzasadnione i skutkowało nie dokonaniem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, do którego organ II instancji jest zobligowany na mocy art. 138 kpa. W konsekwencji skarżona decyzja organu II instancji jest nieprawidłowa albowiem bezzasadnie przyjmuje za prawidłowe ustalenie w decyzji organu I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie można bowiem wykluczyć, iż milczenie organu II instancji w tym zakresie zarzutu może być poczytane przez organ I instancji za zgodę na ten kierunek rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 61 §4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Według zaś art. 10 §1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się zaś postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu – co wynika z art. 145 §1 pkt 4 kpa. Stroną postępowania administracyjnego jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, skoro decyzja ta wydana została z pominięciem niektórych jej stron, a w szczególności bez zapewnienia niektórym jej stronom udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się odnośnie rozstrzyganej kwestii. Nie można bowiem orzekać o prawach i obowiązkach niektórych spośród stron postępowania bez udziału tych stron w postępowaniu. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji z takiego powodu, również organ odwoławczy nie mógł rozstrzygać sprawy merytorycznie, ponieważ rozstrzygnięcie to w tym zakresie również odbyłoby się bez udziału wszystkich stron postępowania, nawet, jeśli organ odwoławczy przekazałby sprawę do ponownego rozpatrzenia ze stosownymi wytycznymi merytorycznymi. Ustawowy obowiązek zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim jego stronom wyklucza dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w sferze materialnoprawnej przy jednoczesnym ustaleniu, iż nie wszystkie stronom zapewniony został udział w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym. W takim przypadku ustalenia i oceny organu odwoławczego zostałyby dokonane także pod nieobecność wszystkich stron postępowania. Skarżący nie może zatem oczekiwać uznania przez Sąd zaskarżonej decyzji za nieprawidłową tylko dlatego, iż w decyzji tej organ nie rozstrzygnął kwestii materialnoprawnych, skoro kwestie te powinny być rozstrzygnięte z udziałem wszystkich jego stron. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro zawarte w niej rozstrzygnięcie znajduje podstawę prawną w art. 138 §2 w zw. z art. 10 §1 i art. 64 §4 kpa. Wbrew wnioskowi skargi, Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, skoro wynikiem zaskarżonej decyzji jest właśnie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z udziałem wszystkich stron postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.