IV SA/Wa 1912/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi O. K., E. L., J. K. oraz H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 1) kpa w zw.; z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ zawarł sformułowanie, iż nie stwierdza nieważności wyżej wymienionych orzeczeń z uwagi na fakt, że od dnia ich doręczenia upłynęło więcej niż dziesięć lat. j W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ stwierdził, iż O. K. wystąpił do Wojewody [...], a następnie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r, którym odmówiono zwrotu nieruchomości B. tom [...], wyk. [...] o obszarze 4,668ha z zabudowaniami stanowiącej własność W. K. Nieruchomość B. została zajęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.). Powyższy wniosek został rozpatrzony przez organ poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności z dnia [...] listopada 2002r., która wskutek zaskarżenia w toku administracyjnym została utrzymana w mocy (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2003r.). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005r. (sygn. akt IV SA 2953/03) uchylił obydwie decyzje i nakazał uzupełnienie akt postępowania o wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946r. będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa oraz o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r. Dodatkowo Sąd nakazał ustalić jakie obywatelstwo przed wybuchem II wojny światowej miał W. K. oraz zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu. Rozpoznając sprawę po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku organ stwierdził, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany był wskazówkami w nim zawartymi. Dalej podniesiono, że nieruchomość rolna stanowiąca własność W. K. została zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów bowiem był on wpisany do II grupy niemieckiej narodowościowej. Zgodnie z tym przepisem na obszarach RP wcielonych przemocą do Rzeszy Niemieckiej opisowi i zajęciu podlegały znajdujące się tam majątki obywateli polskich wpisanych po dniu 31 sierpnia 1939r. do I lub II grupy niemieckiej listy narodowościowej. Wykonując zalecenie sądu organ uzyskał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. stwierdzającą, że W. K. posiadał obywatelstwo polskie w dniu 31 sierpnia 1939r. Natomiast fakt, że wymieniony wpisany był do II grupy narodowościowej nie podlegał sporom. Stąd została spełniona przesłanka do zajęcia majątku W. K. przewidziana w art. 21 ust 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945r. Dalej Minister wskazał, że w aktach znajduje się odpis z księgi wieczystej nieruchomości B. wykaz [...], z której wynika, że Skarb Państwa został wpisany na podstawie wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946r. We wniosku tym stwierdzono, że owa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt b) dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej . Przejście następowało z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944r. Zatem w ocenie organu sporna nieruchomość nie mogła zostać zajęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów z dniem 7 maja 1945r. (data wejścia w życie tej ustawy), skoro wcześniej tj. z dniem 13 września 1944r. stała się własnością Państwa. W dalszym toku organ zwrócił uwagę, że kwestionowane przez stronę orzeczenia dotyczyły nie wadliwości samego zajęcia nieruchomości, lecz odmowy zwolnienia spod tego zajęcia, przy czym zaznaczył, iż pomimo poszukiwań nie odnaleziono orzeczenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Natomiast z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1954r. wynika, że nieruchomość nie mogła zostać zwolniona spod zajęcia w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 32, poz. 294 ze zm.), gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 21 lipca 1950r. nie znajdowała się w posiadaniu właściciela. Dalej organ wskazuje, że istotną kwestią w sprawie jest okoliczność, czy prezydium rady narodowej było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie spod zajęcia nieruchomości zajętej w trybie ustawy o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów. Ustawa z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów nakazywała opis, zajęcie oraz oddanie pod dozór mienia odstępców od narodowości polskiej wyliczonych w art. 21, przy czym zajęcie następowało z mocy prawa i spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Ustawa ta została uchylona przez art. 8 ust. 2 lit. c dekretu z dnia 17 października 1946r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych (Dz. U. Nr 59, poz. 324), który wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 17 listopada 1946r. Od dnia 11 września 1946r. do czynów popełnionych na obszarze województwa [...] miał zastosowanie dekret z dnia 28 czerwca 1946r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.), rozciągnięty następnie na obszar całego Państwa. Dekret ten rozstrzygał jedynie w art. 13 o zwolnieniu spod zajęcia, nie przewidywał natomiast zajęcia z mocy prawa majątku osób podejrzanych o odstępstwo od narodowości polskiej. Według art. 13 § 5 dekretu o zwolnieniu lub przepadku majątku orzekał na posiedzeniu niejawnym specjalny sąd karny. Specjalne sądy karne zniesiono dekretem z dnia 17 października 1946r. o zniesieniu specjalnych sądów karnych, co spowodowało że na miejsce specjalnego sądu karnego wszedł właściwy sąd karny okręgowy. Wobec tego, że ustawa z dnia 6 maja 1945r. nie przewidywała środków prawnych przeciw decyzjom i czynnościom dotyczącym zajęcia majątku, art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946r. określił wszelkie przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwolnieniu majątku spod zajęcia, a potwierdził to w szczególności § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 32, poz. 294). Przepis ten stanowił, iż warunkiem zwolnienia mienia był fakt posiadania go przez osobę, na rzecz której ma być ono zwolnione. Powyższe rozporządzenie obejmowało także zajęcie, które odbyło się pod rządami dekretu z dnia 28 czerwca 1946r. i zwolnienie mogło nastąpić tylko na podstawie przepisów dotyczących postępowania karnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 1950r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji i ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej, przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1950r. wykonywała ta władza, przed którą toczyło się postępowanie lub która zarządzała wykonanie orzeczenia (sąd karny rozpoznający aktualnie sprawę lub sąd karny pierwszej instancji). Z tych regulacji wynika, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. Kontrolowane zatem w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 1) kpa należało stwierdzić nieważność ocenianych decyzji, przy czym wystąpiły przesłanki z art. 156 § 2 kpa powodujące, że organ ograniczyć się musiał do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie taką przesłanką była okoliczności upływu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez O. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r, w której podtrzymał stanowisko ze swojej pierwszej decyzji oraz powtórzył argumentację prawną tamże przedstawioną. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2011r. do sądu administracyjnego wnieśli O. K., E. L., H. K. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2011r. Zaskarżonemu aktowi skarga zarzuca naruszenie prawa, a to art. 153 p p.s.a. wobec niewykonania przez organ wskazówek zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005r. (sygn. akt IV SA 2953/03). W ocenie skarżących organ nie uwzględnił wskazań zawartych w powyższym; wyroku, a w każdym razie uzasadnienie decyzji ich nie omawia. Organ ustalił wyłącznie, że W. K. posiadał obywatelstwo polskie przed dniem 1 września 1939r., nie przeprowadził zaś dowodu z akt postępowania toczącego się przed prezydium zarówno wojewódzkiej, jak i powiatowej rady narodowej. Nie przeprowadzono także dowodu z wniosku Urzędu Ziemskiego z dnia [...] września 1946r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowy ni, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przy czym oceniając legalność zaskarżonego aktu Sąd miał obowiązek uwzględnić brzmienie art. 153 p.p.s.a. - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, jak również odstąpić od realizacji wskazanego trybu postępowania tj. podjęcia konkretnych czynności procesowych i dowodowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Mogą one określać zakres, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności z poprzedniego postępowania. Chodzi tu w szczególności o wskazanie tych fragmentów dotychczasowego postępowania, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, czy też nawet ponowienia. W badanej sprawie Sąd uznał, że organ orzekający w sprawie wykonał wskazania co do konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych oraz uzupełnienia postępowania dowodowego o konkretne dokumenty, tudzież powziął starania o ich uzyskanie, które z przyczyn obiektywnych pozostały bezskuteczne. Mianowicie organ uzyskał dokument stwierdzający obywatelstwo polskie W. K. i w tym zakresie władny był poczynić ustalenia odnośnie tej okoliczności - jak zlecił sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2005r., a także do akt dołączony został - wbrew twierdzeniom skargi - istotny dokument jakim jest wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946r. będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa. Z tego dokumentu organ wyprowadził zasadny wniosek, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa już z dniem 13 września 1944r. w trybie art. 2 ust. 1 pkt b) dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (DZ. U. z 1945r., nr 3, poz. 13). Dalej Minister zawiadomił o toczącym się postępowaniu i uznał za jego strony wszystkie osoby, które mają obecnie związek materialnoprawny z nieruchomością tj. pełen krąg spadkobierców poprzedniego właściciela oraz obecnego właściciela. Jedynie nie zdołano pozyskać dokumentu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1951 r, choć zostały podjęte w tym zakresie stosowne czynności. Obiektywny i nieodwracalny fakt jakim jest prawdopodobne zaginięcie tego dokumentu w ocenie Sądu powoduje, że wskazówka zawarta w poprzednim wyroku nie mogła być wykonana z przyczyn usprawiedliwionych. Nie mniej jednak niekompletność akt administracyjnych w powyższym zakresie nie mogła mieć znaczenia dla samego rozstrzygnięcia Fakt bowiem wydania orzeczenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. jest niekwestionowany, a jego dokładna treść - wobec dalszych rozważań Ministra - nie ma większego znaczenia. Otóż Minister wykonując czynności zlecone przez Sąd stosownie do art. 153 p.p.s.a, jednocześnie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia taki pogląd, wobec którego zalecenia sądu mają wtórny charakter i ów pogląd w świetle przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów jest zasadny. Jak trafnie wskazano kwestie własnościowe w tej sprawie o tyle nie mają znaczenia, że oceniane orzeczenia nie odnosiły się do sfery prawa rzeczowego lecz dotyczyły instytucji o charakterze zabezpieczającym w postępowaniu noszącym znamiona represji karnej. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.) majątki wymienionych tam osób podlegały jedynie zajęciu, a dalej przekazaniu pod dozór i zarząd ówczesnym władzom skarbowym. Przy czym stosownie do art. 24 tej ustawy władza skarbowa mogła pozostawić ów dozór i zarząd właścicielowi lub posiadaczowi. Dalej art. 25 stanowił, że przepisy ustawy z dnia 6 maja 1945r nie naruszały w niczym postanowień m. in. dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej. Taka regulacja oznaczała, że dekret odniósł swój skutek rzeczowy, a cytowana ustawa o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów w żadnym stopniu nie naruszała tych skutków. Skoro zatem po odnalezieniu dokumentu jakim jest wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946r., będący podstawą wpisu do księgi wieczystej nieruchomości B. jako właściciela Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyjaśniła się podstawa prawna przejęcia nieruchomości B. tom [...], wyk. [...] o obszarze 4,668ha wydaje się, że próby odzyskania tego majątku przez skarżących winny się koncentrować na zakwestionowaniu faktu podpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Instytucja natomiast jego zajęcia na potrzeby postępowania karnego (odpowiednio odmowy zwolnienia spod zajęcia) nie powodowała odjęcia prawa własności. Jak trafnie podniósł Minister zajęcie w trybie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1945r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów spełniało rolę zabezpieczenia przepadku mienia orzekanego przez sąd karny. Minister w obszernym uzasadnieniu przeanalizował kolejne przepisy, które w pierwszej kolejności wprowadziły do polskiego systemu prawa instytucję zajęcia majątku i oddania pod dozór oraz zarząd organów administracji państwowej jako towarzyszącą procesowi karnemu mającemu na celu rehabilitację osób podejrzanych o określone zachowania podczas II wojny światowej, a dalej umożliwiały zarówno zwolnienie spod tego zajęcia, jak i orzeczenie o przepadku tego mienia jako swoistej sankcji karnej odnoszącej skutki rzeczowe. Analiza ta została szczegółowo przedstawiona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i doprowadziła organ do trafnego wniosku, że właściwym zarówno co do orzeczenia o przepadku, jak i w przedmiocie zwolnienia spod zajęcia, a takie orzeczenie było przedmiotem postępowania nieważnościowego, był sąd karny. Wobec powyższego właściwym organem do rozpoznania wniosku o zwolnienie majątku spod zajęcia był sąd karny, nie zaś organy administracji. Stąd też zarówno Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., jak i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. nie miały kompetencji do orzekania w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji wszelkie rozważania o charakterze merytorycznym ii. czy zasadnie odmówiono zwolnienia spornego majątku spod zajęcia mają wtórne znaczenie. Kwestie te bowiem mogły stanowić przedmiot rozważań wyłącznie sądu karnego, nie zaś organów administracyjnych. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przy czym przepis ten należałoby odnosić zarówno do naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też właściwości zewnętrznej, czyli rozgraniczenia właściwości organów administracyjnych i organów wymiaru sprawiedliwości. W praktyce orzeczniczej zaznaczyła się pewna chwiejność, bowiem przypadki naruszenia właściwości zewnętrznej bywają niekiedy kwalifikowane jako brak podstawy prawnej do wydania decyzji (vide Komentarz do kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2000, str. 653). Sąd wobec takiej rozbieżności wyraża pogląd, że kwalifikacja prawna powyższego uchybienia będzie miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale już nie na wynik samego postępowania. Decyzja bowiem jest dotknięta wadą kwalifikowaną niezależnie jaka zostanie przyjęta jej kwalifikacja prawna i z tego powodu nie jest możliwa jej merytoryczna ocena, do czego dążą skarżący. Organ w zaskarżonej decyzji uznał, że pomimo, iż kompetencja do orzekania w przedmiocie zwolnienia majątku spod zajęcia została przyznana sądowi powszechnemu, to należy przyjąć wadę wskazaną w pkt 1) art. 156 § 1 kpa. Pogląd powyższy w świetle prezentowanej wykładni, o której mowa w poprzednim akapicie, należy uznać za prawidłowy. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.