IV SA/Wa 1916/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Zakładu Bezpieczeństwa Żywności Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] dotyczące wniosku o wydanie świadectwa jakości zdrowotnej postanawia odrzucić skargę. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], podpisane przez p.o. Kierownika Zakładu Bezpieczeństwa Żywności Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny. Zaskarżone pismo wystosowano do skarżącej w związku z jej pismami z dnia 9 i 23 czerwca 2014 r. dotyczącymi prośby o ponowne rozpatrzenie wniosku o wydanie świadectwa jakości zdrowotnej na butle z poliwęglanu przeznaczone do przechowywania wody do picia. W piśmie poinformowano, że Zakład Bezpieczeństwa Żywności Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...]. W rzeczonym piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Zakład Bezpieczeństwa Żywności Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny poinformował skarżącą, że nie jest możliwe wystawienie świadectwa jakości zdrowotnej na opisane butle, z uwagi na trwające w Unii Europejskiej prace dotyczące ponownej oceny toksykologicznej jednej z substancji wykorzystywanych do ich produkcji. Ponadto Zakład poinformował, że zgodnie z przepisami Unii Europejskiej w zakresie materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, świadectwa jakości zdrowotnej nie są obligatoryjne. W skardze z dnia 20 sierpnia 2014 r. Spółka zakwalifikowała zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2014 r., a także pismo z dnia [...] maja 2014 r., jako decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołała obszerną argumentację, mającą przemawiać za uznaniem rzeczonych pism za decyzje, wskazując w szczególności, że priorytetowe znaczenie w tej kwestii ma po pierwsze charakter osoby wnioskującej, w takim sensie, czy jest to strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., a po drugie pozycja, jaką zajmuje organ administracji państwowej przy załatwieniu sprawy, w tym sensie, czy jest to pozycja organu rozstrzygającego, czy tylko oświadczającego o istniejącym uprawnieniu lub faktach. Mając powyższe na względzie, Spółka wywiodła, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ uzyskanie atestu dotyczy jej interesu prawego. W końcowej części skargi podniosła, że działania Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny prowadzą do poważnych konsekwencji w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i ograniczają swobodę konkurencji na rynku. Przedmiotowe atesty są wymagane chociażby w postępowaniach przetargowych w zamówieniach publicznych i sytuacja, w której część podmiotów ma takie atesty, a część nie może ich uzyskać pomimo, że dotyczy to identycznych produktów, przy identycznym stanie prawnym i faktycznym, powoduje wyeliminowanie z rynku tych podmiotów, którym odmawia się wydania atestu. Skarżąca wywiodła, że Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny, nie kwestionując uprawnień do żądania atestu, uznał, że wydanie go nie jest możliwe ze względu na ewentualną, przyszłą zamianę norm. W ocenie Spółki, takie rozstrzygnięcie oznacza prawnie i faktycznie odmowę wydania atestu. Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny w istocie rozstrzygnął więc sprawę merytorycznie, w sposób władczy i jednostronny, zatem w prawnej formie decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Szczegółowy zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z powołanych norm konstytucyjnych, kształtujących podstawy systemu sądownictwa w Rzeczpospolitej Polskiej oraz z norm zawartych w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ppsa można wyprowadzić dwa zasadnicze dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi wnioski. Po pierwsze, ustrojodawca założył określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Po drugie, wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. "Administracja publiczna" w zakresie podmiotowym oznacza ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 ppsa, to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. Aby więc w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2, ewentualnie w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Dla oceny, czy zaskarżone przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pismo Zakładu Bezpieczeństwa Żywności Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] jest wydanym przez organ administracji publicznej aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest odniesienie się do prawnego charakteru form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 ppsa. Decyzje administracyjne to wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władcze i jednostronne akty, rozstrzygające konkretną sprawę i skierowane do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26). Podobny charakter mają postanowienia, które stanowią procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, a różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej K.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 K.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny nie jest organem administracji w ujęciu ustrojowym. Nie należy bowiem do katalogu podmiotów indywidualnie wyliczonych w art. 5 § 1 pkt 3 K.p.a. Instytut został utworzony na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 czerwca 1927 r. o Państwowym Zakładzie Higieny (Dz. U. z 1936 r. Nr 45, poz. 336 ze zm.). Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 października 2007 r. w sprawie zmiany nazwy Państwowego Zakładu Higieny w W. (Dz. U. Nr 203, poz. 1466) nadano mu aktualną nazwę. Obecnie Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny jest posiadającym osobowość prawną instytutem badawczym w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 ze zm.). Jest zatem państwową jednostką organizacyjną, wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Działa w oparciu o przepisy powołanej ustawy, inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a także statut zatwierdzony w dniu 29 marca 2011 r. przez Ministra Zdrowia. Dla oceny, czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny można zakwalifikować jako organ administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) konieczne jest więc ustalenie, czy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nadają mu kompetencję do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej w zakresie wydania lub odmowy wydania świadectwa jakości zdrowotnej. Należy dodać, że chociaż K.p.a. nie znajduje zastosowania do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a procedura ich wydawania, czy podejmowania ma uproszczony charakter w stosunku do procedury regulowanej przepisami K.p.a., to uprawnienie do ich wydania lub podjęcia – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnych - zawsze musi mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że dla zweryfikowania, czy zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2014 r. jest aktem organu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej (czy to decyzją administracyjną, czy to aktem z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) konieczne jest ustalenie, czy przepisy powszechnie obowiązującego prawa przyznają Narodowemu Instytutowi Zdrowia Publicznego – Państwowemu Zakładowi Higieny kompetencję (a zarazem nakładają na niego obowiązek) do rozstrzygania we władczej i jednostronnej formie o wydaniu lub odmowie wydania świadectwa jakości zdrowotnej. Odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna. W § 5 pkt 4 statutu Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny zatwierdzonego przez Ministra Zdrowia w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm), przewidziano wprawdzie, że w związku z prowadzoną działalnością podstawową Instytut prowadzi również działalność w obszarze wydawania atestów, ocen higienicznych i raportów rejestracyjnych w zakresie bezpieczeństwa żywności i przedmiotów użytku (...), jednakże statut nie jest aktem, z którego mogłaby wynikać kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych, czy też innych, władczych i jednostronnych aktów. Nie jest on bowiem źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jego treść sprowadza się do regulacji struktury organizacyjnej między jednostkami organizacyjnymi Instytutu i nie zawiera przepisów tworzących prawa i obowiązki po stronie obywateli. Statut ma więc moc obowiązywania wyłącznie wewnątrz układu organizacyjnego. W konsekwencji nie może on stanowić podstawy prawnej żądania przez podmioty niezwiązane organizacyjnie z Instytutem, aby ten podjął czynności przewidziane, czy też dopuszczone statutem. Z podobnych względów kompetencji władczego orzekania w zakresie wdawania świadectw jakości zdrowotnej nie można wywieść z Regulaminu wydawania atestów higienicznych i świadectw jakości zdrowotnej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny. W przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak jest zatem podstawy dla władczego i jednostronnego rozstrzygania przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny w przedmiocie wydawania świadectw jakości zdrowotnej. Instytut nie działa więc w tym zakresie jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. W konsekwencji ani wydane świadectwo, ani pismo informujące o braku możliwości jego wydania, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko Spółki co do charakteru zaskarżonego pisma należy zatem uznać za nieprawidłowe. Przedstawione w skardze okoliczności dotyczące przebiegu postępowań przetargowych mogą być natomiast kwalifikowane wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, nie zaś prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.