IV SA/Wa 1917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego G. W. kwotę 825 (osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą nałożoną na G. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 932,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie pnia 79 cm i orzekło o odmowie umorzenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wójt Gminy I. wymierzył G. W. karę pieniężną w wysokości 18 923,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie 79 cm. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] organ I instancji umorzył nałożoną karę pieniężną. Wskazał, że G. W. pismem z dnia 25 października 2010 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie kary powołując się na art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji powołał się na ww. przepis i przepis art. 5 pkt 21 ustawy zawierający definicję ustawową "terenów zieleni". Interpretując ten ostatni przepis, organ uznał, że terenem zieleni jest również drzewo towarzyszące budynkom. Wskazał, że usunięcie przedmiotowego drzewa było formą zniszczenia terenu zieleni, który został odtworzony poprzez dokonanie nasadzeń kompensacyjnych, czego dowodem jest protokół z oględzin z dnia 25 października 2010 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wykonanych nasadzeń. Od tej decyzji odwołała się E. W., współwłaścicielka nieruchomości, z której wycięte zostało drzewo. SKO w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] uchylił tą decyzję w całości i przekazał sprawę umorzenia postępowania do ponownego rozpatrzenia, gdyż zaskarżona decyzja została wydana po wniesieniu odwołania przez G. W. od decyzji z dnia [...] października 2010 r. którą organ I instancji wymierzył karę usunięcie drzewa, a więc decyzja o wymierzeniu kary była nieostateczną w dniu wydania decyzji w sprawie umorzenia tej kary. Decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] października 2010 r. o wymierzeniu G. W. kary pieniężnej w wysokości 18 923,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie 79 cm z dz. ew. nr [...] przy ul. [...] w Sygn. akt IV SA/Wa 1917/11 miejscowości T., została utrzymana w mocy decyzją SKO w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wójt Gminy I. ponownie umorzył nałożoną na G. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 923,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie pnia 79 cm. Od tej decyzji odwołała się ponownie E. W., współwłaścicielka nieruchomości, z której wycięte zostało drzewo. Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą nałożoną na G. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 932,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie pnia 79 cm i orzekło o odmowie umorzenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzewa. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że sprawa dotyczy usunięcia drzewa, które zostało złamane na skutek działania wiatru. Nie doszło zatem do zniszczenia drzewa, ale do jego usunięcia bez zezwolenia. Zdaniem Kolegium przepis art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyłączną podstawę umorzenia kary m.in. za usunięcie drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy) w ustawie o ochronie przyrody. Jednak w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. W. podnosząc zarzut naruszenia: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyznanie odwołującej się E. W. przymiotu strony, pomimo, iż nie ma ona interesu prawnego w sprawie umorzenie kary administracyjnej za wycięcie drzewa przez skarżącego G. W.; art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego; art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak dokonania ustaleń, czy odwołująca się E. W. ma interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną; jak również brak dokonania ustaleń, czy wymierzenie kary administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy było zasadne, w szczególności w kontekście istniejących, w ocenie Sygn. akt IV SA/Wa 1917/11 skarżącego, wątpliwości czy rzeczywiście doszło do usunięcia przez niego drzewa w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okolicznościach sprawy rozważenia wymagało kto ma przymiot strony postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kwestia ta, zdaniem skarżącego, jednoznacznie została rozstrzygnięta w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, iż stroną takiego postępowania jest wyłącznie podmiot, który dokonał wycięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Natomiast właściciel nieruchomości zawiadamiający o wycięciu drzew nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej administracyjnej na sprawcę wycięcia drzew. Wobec tego odwołująca się E. W. nie mogła i nie może być stroną w postępowaniu o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, albowiem nie ma ona interesu prawnego w tym postępowaniu, a w szczególności nie jest ona adresatem decyzji nakładającej taką karę. Organ administracyjny nie badając czy odwołująca się E. W. ma interes prawny i może być stroną niniejszego postępowania dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2011 roku wydaną przez Wójta Gminy I. i odmawiając umorzenia wymierzonej kary administracyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się także naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak dokonania ustaleń, czy wymierzenie kary administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy było zasadne; w szczególności w kontekście istniejących w ocenie skarżącego wątpliwości czy rzeczywiście doszło do wycięcia/usunięcia przez niego drzewa w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż przedmiotowe drzewo zostało złamane wskutek wichury jaka przetoczyła się przez zamieszkiwaną przez skarżącego wieś. Powyższe zostało potwierdzone przez m.in. przez sąsiadów skarżącego. Powołując się na komentarz do ustawy o ochronie przyrody, skarżący podniósł, że znajdujący się na terenie jego nieruchomości konar i pień drzewa (niewykopana karpa) nadal stanowią drzewo w rozumieniu przepisów ustawy, a skoro tak i skoro Sygn. akt IV SA/Wa 1917/11 nadal znajdują się na terenie jego nieruchomości oznacza to, że nie zostały przez niego usunięte, a wymierzenie kary było niezasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie działając na podstawie art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej, czyli przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r., którą po rozpoznaniu odwołania E. W., uchylono decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą nałożoną na G. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 932,34 zł za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie pnia 79 cm i orzeczono o odmowie umorzenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Rację ma skarżący, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, czy E. W. przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu i tym samym czy była ona osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy I.. Poza sporem pozostaje, że stroną postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew jest osoba mogąca wystąpić o wydanie takiego zezwolenia, a więc posiadacz nieruchomości, na której rosną drzewa, lub jej właściciel. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151. poz. 1220 tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości; jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Sygn. akt IV SA/Wa 1917/11 Nieco odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja ustalania stron w postępowaniu będącym przedmiotem skargi. W ocenie Sądu w sytuacji gdy ustalono osobę winną usunięcia drzewa i nałożono na nią karę administracyjną a następnie orzeczono o umorzeniu nałożonej kary, natomiast odwołanie od takiej decyzji wniósł współwłaściciel nieruchomości, na której dokonano usunięcia drzewa bez wymaganego pozwolenia, to nie można automatycznie przyjąć, że jest ona stroną w postępowaniu o której mowa w art. 28 Kpa. Orzeczenie o umorzeniu nałożonej administracyjnej kary pieniężnej odnosi się bowiem co do zasady jedynie do osoby, której dotyczy. Skoro organ uznaje za stronę także inny podmiot, to powinien w sposób normatywny to uzasadnić. Jak już wyżej wyjaśniono osobą odpowiedzialną za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest, posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o zezwolenie. W świetle stanowiska doktryny do przyjęcia odpowiedzialności za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wystarcza samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów, (por. Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze 2005, s.366) Jeżeli udowodnione zostanie, że jeden z posiadaczy bez zgody i wiedzy pozostałych dokona usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, to tylko między działaniem tego posiadacza a usunięciem drzew taki związek przyczynowy zachodzi i nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostali posiadacze są stronami postępowania administracyjnego. Zasadne są zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 Kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 7, 77 § 1 Kpa polegających na braku dokonania ustaleń, czy wymierzenie kary pieniężnej było zasadne. Należy podnieść, że pierwszeństwo ma ustalenie, czy odwołanie pochodzi od osoby, która ma przymiot strony postępowania administracyjnego. Ustalenie braku tego przymiotu skutkować bowiem będzie orzeczeniem o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, bez badania zasadności odwołania. Sąd działając z urzędu dostrzegł także naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r.. Decyzją tą, powołując się na art. 88 ust. 6 i 8 w związku z art. 5 pkt Sygn. akt IV SA/W a 1917/11 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, organ orzekł o umorzeniu nałożonej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia sosny o obwodzie pnia 79 cm. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest dotknięte wadą nieważności, ponieważ nie istnieje powszechnie obowiązujący przepis prawa, który pozwala na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 88 ust. 6 cyt. ustawy o ochronie przyrody stanowi, że nałożoną administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ jej przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia drzewa, a nie zniszczenie terenów zieleni. W tym przypadku ustawodawca nie zezwala na żadną analogię biorąc pod uwagę hipotezę, dyspozycję jak i sankcję administracyjną danego unormowania, które stanowi art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto w tym zakresie właściwy organ, tj. wójt (burmistrz czy też prezydent miasta) nie jest również władny orzekać w ramach uznania administracyjnego, skoro ustawodawca odróżnia stany faktyczne objęte usuwaniem drzew bez zezwolenia od stanu faktycznego zniszczenia zieleni. Stąd brak jest również ustawowych przesłanek do umorzenia naliczonej administracyjnej kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1699/08). Nieprawidłowość tą dostrzegło Kolegium, jednak z uwagi na to, że nie zbadało czy wnosząca odwołanie posiada interes prawy w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, decyzja Kolegium podlegała uchyleniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i 2 cyt. ustawy. Orzekając o zwrocie kosztów, w pkt 3 sentencji, Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 powołanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi - 568 zł, oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1917/11 wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego skarżącego - 240 zł, oraz opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł.