IV SA/Wa 1918/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" postanawia odrzucić skargę. W dniu 28 lutego 2005r. skarżący P. Z. złożył wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zastępca Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] poinformował skarżącego, że jego wniosek w sprawie dofinansowania został odrzucony z uwagi na to, że skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu dofinansowania, pouczając jednocześnie, iż "wnioskodawcy w uzasadnionych wypadkach przysługuje w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania tego pisma prawo odwołania się od niniejszej decyzji. Pismo w sprawie ponownego rozpatrzenia, kierowane do Prezesa ARiMR należy złożyć w OR, w którym rozpatrzony był wniosek o dofinansowanie realizacji projektu". W odwołaniu od omawianego wyżej rozstrzygnięcia, skarżący P. Z. podniósł, że Agencja nie dochowała sześćdziesięciodniowego terminu, przewidzianego przepisami prawa, na rozpatrzenie (weryfikację) wniosku. Gdyby Agencja dochowała tego terminu, pomoc byłaby przyznana, ponieważ skarżący posiadaczem gospodarstwa rolnego stał się w dniu 9 czerwca 2004 r. Zarzucił, że poniesione przez niego negatywne konsekwencje (odrzucenie wniosku z tego powodu, że skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu dofinansowania), są skutkiem opieszałości organu w podejmowaniu decyzji. Weryfikacja wniosku, zamiast 60 dni, trwała niemalże 4 miesiące. Ponadto skarżący zarzucił, że decyzja nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji. Przepisy określają, że decyzje administracyjne wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych. Zastępca Prezesa ARiMR w dniu [...] lipca 2005r., pismem o numerze [...], poinformował skarżącego, że jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Co do zarzutu opieszałości postępowania, podniesiono, że wnioski rozpatrywane są według kolejności ich wpływu. W skardze datowanej na 30 sierpnia 2005 r. a nadanej w urzędzie pocztowym w dniu 1 września 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie aktu z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz utrzymanego nim w mocy aktu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Zastępcy Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na opieszałość organu w załatwianiu sprawy. Zbyt długi okres weryfikacji wniosku, pozbawił go dofinansowania. W ocenie skarżącego przerzucenie na niego negatywnych skutków opieszałości organu, stanowi naruszenie zasad demokratycznego państwa. Skarżący zarzucił, iż decyzja organu II instancji nie zawiera elementów przewidzianych przepisami prawa (brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia prawnego, pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji). Takie same wady obciążają decyzję pierwszoinstancyjną, a ponadto nie została ona podpisana przez osobę do tego upoważnioną. Skarżący wskazał na art. 5 a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który stanowi, że Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący błędnie zastosował tryb administracyjny, odwołując się od pisma Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 3005 r. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazano, że decyzje administracyjne wydawane są wyłącznie w takich sprawach, które są sprawami administracyjnymi a przepisy prawa przewidują załatwienie tej sprawy w powyższej formie. Zaś podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. Stwierdzono, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powołana ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.) jest osobą prawną. Zgodnie z art. 2 ustawy o utworzeniu Agencji, podlega ona nadzorowi ministrów właściwych do spraw: rozwoju wsi i finansów publicznych, nie ma natomiast statusu organu administracji publicznej. Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji. Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach (art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR). Obowiązujące przepisy dotyczące udzielenia pomocy finansowej na Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" nie uprawniają Prezesa ARiMR ani Kierownika Biura czy Dyrektora Oddziału ARiMR do wydawania decyzji administracyjnych w kwestii rozstrzygnięć po dokonanej weryfikacji wniosku o dofinansowanie. Agencja ma jedynie uprawnienie do oceny przedmiotowego wniosku, a wysłanie wiadomości do ewentualnego beneficjenta jest jedynie czynnością materialno – techniczną, potwierdzającą fakt pozytywnej lub negatywnej weryfikacji danych zawartych we wniosku, a nie decyzją w rozumieniu kpa. Pomoc zaś jest przyznana dopiero na postawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Prezesa ARiMR przedmiotowa skarga winna być odrzucona, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji. Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez P. Z. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 stanowi, że przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Skoro nie zostało spełnione pierwsze kryterium określone tym przepisem, ponieważ Agencja nie jest organem administracji publicznej, badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika również, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Sąd zauważa, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną i stosownie do art. 38 kc działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Organem Agencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, jest Prezes, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W ramach ARiMR wyodrębnione zostały też: oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy (art. 5a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), biura powiatowe działające w powiatach z wyjątkiem miast na prawach powiatów, którymi kierują kierownicy (art. 5a ust. 1 pkt 3, ust. la i 2a ustawy o utworzeniu ARiMR). Stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących ze wskazanych w przepisie źródeł. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów administracyjnych do kształtowania władczego indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). Sąd tym samym stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Postawiona teza ma swe podstawy przede wszystkim w unormowaniach zawartych w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadne jest również odwołanie się do unormowań Konstytucji RP, a w szczególności art. 7, który stanowi, iż "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", oraz art. 6 kpa, który stanowi powtórzenie zasady praworządności przyjętej w ustawie zasadniczej. W doktrynie podkreśla się również, że w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. Sąd podkreśla również, mając na względzie dotychczasowe poglądy doktryny, że za właściwością, zwaną przez M. Zimmermanna jurysdykcyjną (dla odróżnienia od postępowania skargowego lub innego rodzaju) organów administracyjnych nie przemawia domniemanie i konieczny jest w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego. Chodzi więc o to, że organ musi mieć możliwość, na podstawie prawa obowiązującego, wydania w sprawie decyzji administracyjnej, bo bez tego nie można prowadzić postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 194-195). Poglądy Zimmermanna podtrzymuje też E. Ochendowski w podręczniku Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym (Toruń 1995, s. 49-51). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również poglądy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa 1997/5/28). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał też pisma nie mające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222). Z obowiązującego porządku prawnego nie wynika, że w sprawie, w której przyznawane jest dofinansowanie projektu - stosownie do unormowań ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) oraz przepisów wykonawczych do ustawy, którymi w tym przypadku są: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 252, poz. 2527) a także załączników, w szczególności w części dotyczącej Systemu Wdrażania Działań oraz Działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom"- właściwe jest wydanie decyzji administracyjnej. Nie można zapominać, że samo tworzenie państwowych jednostek organizacyjnych o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną ma na celu oddzielenie administracji zarządzającej od administracji władczej. O tym, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Z kolei w powołanych wyżej rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju uregulowano szczegółowo tryb postępowania o przyznanie dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Również tam nie zawarto nawet sugestii, że może chodzić o działania władcze. Wszystko to nakazuje uznać, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że - poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Agencja reprezentowana przez [...] Oddział Regionalny w O. prawidłowo odczytała swe kompetencje i nadała swemu pismu z dnia [...] czerwca 2005 r. do skarżącego charakter informacyjny ("Uprzejmie informuję"). Faktem jest, że informacja ta ("wniosek został odrzucony") została opatrzona odsyłaczem, w którym stwierdzono, że wnioskodawcy "przysługuje prawo odwołania się od niniejszej decyzji", co zdaje się sugerować, iż mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Jednakże z tak określonego trybu postępowania, niemającego zresztą podstaw w prawie obowiązującym, nie można wnioskować o prawnym charakterze tego pisma. Sąd przyznaje, że niektóre sformułowania użyte w zaskarżonych pismach mogły wprowadzać w błąd co do oceny ich prawnego charakteru, nie może to jednak prowadzić do równie błędnych wniosków, iż przedmiotem skargi są akty administracyjne wydane przez właściwy organ administracji publicznej, a przez to podlegające kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd stwierdza, że pismo wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną ARiMR do wnioskodawcy, powiadamiające o odrzuceniu wniosku o przyznanie dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie jest decyzją administracyjną ani aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych (i załączników) do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, pisma Agencji należy oceniać jako zawiadomienia kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.