IV SA/Wa 1918/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006r. znak: (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci (...) nr (...) przy ul. (...) w W., zgłaszając następujące środowiskowe uwarunkowania dla jego realizacji: 1. inwestycję należy zaprojektować w taki sposób, aby praca stacji nie powodowała występowania w miejscach przebywania ludzi, pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości mocy wyższej od 0,1 W/m2, a składowej elektrycznej wyższej od 7 V/m; 2. po zrealizowaniu stacji należy wykonać pomiary kontrolne rozkładu pól elektromagnetycznych oraz oznakować stację zgodnie z obowiązującymi przepisami; 3. urządzenia wytwarzające pola elektromagnetyczne mogą być obsługiwane jedynie przez osoby przeszkolone, u których nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do przebywania w zasięgu pól elektromagnetycznych. W uzasadnieniu wskazano, iż stacja będzie obiektem bezobsługowym, wymagającym jedynie okresowego dozoru technicznego. Organ wskazał, iż zgodnie z raportem o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko - wyznaczony zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla planowanego przedsięwzięcia występować będzie w miejscach niedostępnych dla ludności, a tym samym eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003. ( Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Pismem z dnia 19 grudnia 2006r. na wskazane postanowienie zażalenie złożył R. D., reprezentowany przez radcę prawnego G. S. wnosząc zarzuty dotyczące m. in. emisji pól elektromagnetycznych, rzetelności raportu oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2007r. Główny Ispektror Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia Pana R. D., reprezentowanego przez radcę prawnego G. S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) listopada 2006 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, iż maksymalny zasięg występowania pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy równej lub większej 0,1 W/m2 wystąpi na głównych kierunkach promieniowania anten i nie przekroczy odległości: 32,4 m od anten sektorowych na wysokości powyżej 21,6 m n. p. t., 47,4 m od anten radiolini na wysokości powyżej 25,9 m n. p. t. A zatem wystąpi na wysokościach niedostępnych dla ludzi. Odnosząc się zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, iż w świetle obowiązujących przepisów prawnych autorem raportu oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowej na środowisko może być każdy, kto posiada wiedzę w tym zakresie, przy czym raport zostaje poddany ocenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska organ występujący o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia tj. inwestor przedkłada: wniosek o wydanie decyzji, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli takowy został uchwalony). Organ, w tym przypadku Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dokonujący uzgodnienia przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie oddziaływania na zdrowie ludzi, bazuje więc na ustaleniach zawartych w raporcie, który musi być obligatoryjnie sporządzony dla inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto organ wskazał, iż wybór lokalizacji stacji bazowej, uwarunkowany jest zapewnieniem lepszych warunków łączności i zwiększeniem niezawodności połączeń na danym obszarze w związku z czym aglomeracje są częstym miejscem instalacji stacji bazowych o ile inwestycje są zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przy wyborze miejsca inwestycji i rozwiązań technicznych kieruje się jednocześnie zasadami mającymi na celu ograniczenie narażenia ludzi na promieniowanie niejonizujące. Budowa nowych i rozbudowa istniejących stacji bazowych jest korzystna, bowiem zagęszcza sieć i zmniejsza odległość pomiędzy użytkownikiem a stacją, co pozwala na zmniejszenie mocy nadawania anten stacji bazowych jak i telefonu. Jednym z rozwiązań technicznych mających na celu minimalizację skutków oddziaływania promieniowania pochodzącego od anten stacji bazowej jest odseparowanie miejsc przebywania ludności od obszarów o przekroczonej wartości dopuszczalnej 0,1 W/m2 poprzez umieszczenie anten na znacznej wysokości. Zawarte w Raporcie obliczenia teoretyczne dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku są zawsze wyższe niż w rzeczywistości; wynika to z faktu, że do obliczeń przyjmuje się wartości maksymalne możliwe do osiągnięcia w czasie pracy danej stacji. Skoro z tych obliczeń wynika, że obszary występowania pola elektromagnetycznego przekraczające wartości dopuszczalne występują wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, to tym bardziej nie wystąpi przekroczenie w trakcie eksploatacji przy rzeczywistych wartościach mocy urządzeń. Współczesna wiedza nie daje informacji świadczących o możliwości szkodliwych zmian zachodzących w odniesieniu do w/w elementów środowiska w warunkach praktycznego użytkowania stacji nadawczych. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił również, że zadaniem organów sanitarnych nie jest wskazywanie miejsc lokalizacji przedsięwzięć, a jedynie dokonanie oceny czy wskazana lokalizacja inwestycji nie będzie szkodliwie oddziaływać na zdrowie ludzi. Z punktu widzenia ochrony zdrowia decydującym parametrem jest wartość dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi. Według takiego kryterium oceny brak jest jakichkolwiek przeszkód do lokalizacji stacji. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawdzają jedynie zgodność wielkości fizycznych występującego lub mającego wystąpić pola elektromagnetycznego z ich poziomem określonym w przepisach. Organem właściwym do dokonywania tych uzgodnień i wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla lokalizacji stacji bazowych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na terenie którego przedsięwzięcie jest realizowane. Obowiązująca w Polsce wartość graniczna gęstości mocy promieniowania (0,1 W/m2), poniżej której uznano przebywanie ludzi za nieszkodliwe, ustalona została na podstawie aktualnego stanu wiedzy na temat wpływu pól elektromagnetycznych na organizmy żywe. W publikacji "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi 0-300 GHz w Polsce. Nowe przepisy i perspektywy ich harmonizowania z wymogami Unii Europejskiej" zamieszczonej w biuletynie Medycyny Pracy 2003; 54 (2); str. 197-201 prof. Hubert Trzaska z Instytutu Telekomunikacji i Akustyki Politechniki Wrocławskiej podaje, że obowiązująca w Polsce wartość graniczna gęstości mocy 0,1 W/m2 została unormowana dla narażeń pozazawodowych ze współczynnikiem bezpieczeństwa "50" ( pięćdziesiąt razy mniejsza od wartości, przy której obserwuje się efekty oddziaływania pól mikrofalowych ). Dodatkowo organ wyjaśnił, iż przez wiele lat uważano, że urządzenia nadawcze stacji bazowych wypromieniowując do otoczenia energię elektromagnetyczną, która pomimo braku możliwości jonizacji cząsteczek, może przy wysokich częstotliwościach i natężeniach wywoływać o organizmach ludzkich efekt termiczny polegający na podwyższeniu ciepłoty tkanek. Efekt ten miałby doprowadzić do niszczenia struktur DNA czy innych molekuł. Poprzez wiele prac naukowych publikowanych w recenzowanych publikacjach wykazano jednak, że energia związana z tym efektem jest zbyt mała, aby mogła doprowadzić do takich następstw. Nie udowodniono żeby PEM emitowane przez stacje telefonii komórkowej wywoływały jakiekolwiek negatywne skutki zdrowotne u osób zamieszkujących w ich otoczeniu, nieznane są również mechanizmy mogące takie skutki wywoływać. Pismem z dnia 13 sierpnia 2007r. skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierował R. D. wnosząc o jego uchylenie. Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 6 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 199 oraz 202 k.c. poprzez dokonanie przez współwłaściciela z operatorem (...) czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez zgody pozostałych współwłaścicieli; * art. 56 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z art. 4 ust. 2 pk 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie że obowiązek stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia - na wypadek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest substytuowany ustawowym obowiązkiem stwierdzenia zgodności lokalizacji rzeczonego przedsięwzięcia decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - ustalającej zagospodarowanie terenu; * art. 56 ust.1 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z art. 4 ust.2 pk 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji uzgodnieniowej w sytuacji gdy operator nie przedstawił decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; - art. 56 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji uzgodnieniowej w sytuacji, gdy uzgodnienia nie da się przeprowadzić z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska wskutek przekroczenia dopuszczalnych norm pola elektromagnetycznego dla IV kondygnacyjnej nieruchomości położonej na kierunku północnym względem projektowanej stacji bazowej, - art. 174 ust.2 Traktatu Wspólnot Europejskich w zw. z wytycznymi Rady UE z dnia 12 czerwca 1999r. w przedmiocie ograniczenia ekspozycji osób postronnych na działanie pół elektromagnetycznych w paśmie od 0 do 300 Ghz (1999/519/EC), Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności wskazując na dokonanie w raporcie pomiarów natężenia pół elektromagnetycznych niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa europejskiego, niewskazanie w raporcie wariantu najkorzystniejszego oraz brak ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się o zarzutów podniesionych w skardze wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zarówno postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nie naruszają prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego Państwowego utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uzgadniające inwestycję na etapie przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.). Merytoryczny zakres uzgodnienia wynika z zadań wykonywanych przez Inspekcję Sanitarną określonych w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Do zadań Inspekcji, należy podejmowanie działań w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób ( art.1 ). W zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organów inspekcji sanitarnej w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W rozpatrywanym przypadku, organy sanitarne orzekające w sprawie, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, ustaliły, iż z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest możliwa realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej. Podstawą orzekania, był w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym organy sanitarne nie oceniają prawidłowości lokalizacji stacji bazowej. W niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej tj. w pierwszej instancji Państwowy Inspektor Sanitarny, a w drugiej Główny Inspektor Sanitarny dokonały uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci (...) nr (...) przy ul. (...) w W. Jak wynika z akt sprawy stacja będzie się składać z dwóch masztów usytuowanych na dachu budynku o wysokości 16 m n.p.t., a ponadto z - z anten sektorowych typu KATHREIN K 742215 ( 3 szt), - anten radiolinii 32 GHz0,3 (3szt) i 26 GHz-,6 (1szt), - urządzeń nadawczo-odbiorczych, - instalacji zasilającej i łączącej. Jedynym czynnikiem fizycznym przez który wskazana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - może oddziaływać na środowisko jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny sektorowe i radiolinie. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.03.192.1883). W załączniku 1 powołanego rozporządzenia ustalone zostały standardy jakości środowiska dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych przez instalacje radiokomunikacyjne w tym także przez stacje telefonii komórkowej w miejscach dostępnych dla ludzi. Jak wynika z załączonego do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - emisja pól elektromagnetycznych będąca efektem eksploatacji omawianej stacji nie przekroczy w środowisku dopuszczalnych norm, w wysokości 0,1 W/m. W sporządzonym w niniejszej sprawie raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, przeprowadzona została pełna analiza rozkładu pól elektromagnetycznych, których średnia gęstość mocy przekracza dopuszczalną wartość 0,1 W/m2. Wykazane to zostało dodatkowo na rysunkach obrazujących przekroje poziome jak i pionowe tych obszarów występujących w otoczeniu budowanej stacji telefonii komórkowej. Przeprowadzona w Raporcie analiza przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych wokół anten planowanej stacji bazowej dla maksymalnych parametrów pracy urządzeń nadawczych wykazała, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż dopuszczania 0,1 W/m2 będą koncentrować się przed antenami nadawczymi na kierunkach ich promieniowania i będą występować w obszarze znajdującym się powyżej 21,6 m n.p.t. i maksymalnej odległości 47,4 m od anten stacji (ponad 9 m nad dachem najbliższego IV kondygnacyjnego budynku). A zatem pole elektromagnetyczne pochodzące od w/w anten, o wartości średniej gęstości mocy promieniowania przekraczającej wartość dopuszczalną 0,1 W/m2, określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 192, poz. 1883), wystąpi w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Nadto jak słusznie podkreślił to Główny Inspektor Sanitarny - Polska posiada jeden z najniższych w świecie dopuszczalnych limitów ekspozycji w zakresie ochrony ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym. Oznacza to, że polskie zapisy prawne dla stacji bazowych są jednymi z najbardziej rygorystycznych. Dla częstotliwości promieniowania od 300 do 300000 MHz, w którym to zakresie pracują stacje bazowe GSM dopuszczalna gęstość strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności wynosi w Polsce co najwyżej 0,1 W/m2, natomiast w krajach Unii Europejskiej wynosi odpowiednio 4,5 W/m2. Wartości te są znacznie niższe od wartości określonych przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Ochrony przed Promieniowaniami Niejonizującymi (ICNIRP). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że polskie przepisy zapewniają jeszcze większy margines bezpieczeństwa niż zalecenia ICNIRP, uznane przez Światową Organizację Zdrowia (WHO) za wystarczające. Tak więc przebywanie osób (ludności) w polach elektromagnetycznych o poziomach niższych od dopuszczalnych nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla zdrowia tych osób. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż przed uruchomieniem stacji bazowej telefonii komórkowej, zgodnie z art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902 z późn. zm.), prowadzący instalację lub użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, zobowiązany jest do wykonania takich pomiarów bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji i każdorazowo w przypadku zmiany warunków jej pracy, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych. Ponadto ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129 poz. 902 z późn. zm.) nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wobec powyższego za prawidłowe uznać należy wydane w sprawie postanowienia uzgadniające planowaną inwestycje. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze przez R. D. Bez wpływu na treść, wskazanych postanowień pozostają kwestie związane z prawem własności gruntu na którym ma być realizowane przedsięwzięcia oraz czynności podejmowane przez współwłaścicieli tego terenu. Przedmiotem zainteresowania orzekających w sprawie organów sanitarnych była kwestia wpływu planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi. Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące poczynionych przez organy ustaleń w zakresie wysokości zabudowy występującej na obszarze objętym zasięgiem pól elektromagnetycznych. Zdaniem skarżącego wbrew ustaleniom wynikającymi z raportu zabudowania w kierunku północnym są zabudowaniami IV kondygnacyjnymi, a nie jak wskazano II kondygnacyjnymi, a zatem zabudowa dochodzi do 18 metrów. Na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów. Przyjmując jednak, że na tym obszarze występuje wyższa zabudowa -pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem zgodnie z "Raportem.." promieniowanie będzie występować powyżej 21,6 m n.p.t., a zatem przyjmując nawet iż zabudowa dochodzi do 18 metrów - pola te wystąpią tylko w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi przebywających w otoczeniu stacji. W ocenie Sądu nie można również podzielić stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia przez organy sanitarne art.174 ust.2 Traktatu Wspólnot Europejskich, skoro wskazany przepis określa wyłącznie cele polityki Wspólnoty w zakresie środowiska naturalnego Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.