IV SA/Wa 1918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu na rzecz P. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] w S. w gminie S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że prawidłowe są ustalenia poczynionych przez organ pierwszej instancji, iż zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", niezbędne do ustalenia warunków zabudowy. Odnośnie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. kolegium zaznaczyło, że z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa, stąd zasadnie wójt wskazał, że istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. (art. 63 ust. 2 u. p. z. p.), natomiast kwestie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości uregulowane są w ustawie z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza wójt na wniosek zainteresowanego (art. 30 ust. 1 tej ustawy). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł M. S. zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art., 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." oraz rażące naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. przez niezbadanie, jakim celom ma służyć budowa przedmiotowego budynku gospodarczego - jaka produkcja ma być w nim uruchomiona, czy nie będzie uciążliwa dla mieszkańców i czy nie będzie naruszała zasad ekologii i ochrony przyrody, przez nieokreślenie zakazów dla przedmiotowej inwestycji, w tym rodzaju produkcji oraz przez nieokreślenie, na czym mają konkretnie polegać warunki zabudowy, które nie będą sprzeczne z interesem właścicieli sąsiadujących działek. Skarżący wskazał, że w jego ocenie wnioskodawca zamierza uruchomić w przedmiotowym budynku zakład kamieniarski, którego działalność polegająca m. in. na szlifowaniu nagrobków uniemożliwi spokojne korzystanie z jego działki ew. nr [...] o charakterze rekreacyjnym, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto skarżący podniósł, że wnioskodawca w celu realizacji inwestycji przesunął granicę swojej działki ew. nr [...] kosztem jego działki ew. nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że ewentualna zmiana granic działki ew. [...] kosztem granic działki skarżącego ma wpływ na ustalone przez organ warunki zabudowy, np. w kontekście powierzchni zabudowy. Ponadto zarzucono, że analiza i decyzje organów nie wskazują konkretnych parametrów określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów. Wskazano również na naruszenie art. 10 k. p. a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c.", właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oparty na art. 144 k. c. zarzut nie może być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków rozbudowy, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy. Nieuwzględnienie interesów skarżącego nie popartych żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego nie może stanowić podstawy skutecznego kwestionowania legalności warunków zabudowy, jako naruszających interesy osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu na rzecz P. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] w S. w gminie S. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przesłanki powinny być wykazane w decyzji, a przedtem - w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p., dokonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ust. 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika do decyzji organu pierwszej instancji - mapy z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z przeprowadzoną analizą. Wynika z niej, że parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom § 5-8 rozporządzenia. Pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u. p. z. p. zostały przez organ wskazane w sposób lakoniczny, lecz w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy. Niezasadne są zarzuty odnoszące się do przesunięcia granicy między sąsiadującymi ze sobą działkami ew. nr [...] i [...]. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma tego typu kompetencji. Ustala on jedynie zgodność z prawem określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego, nie mogąc w żaden sposób zmieniać istniejących miedzy działkami granic. Wskazać jedynie należy, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji wskazano działkę ew. nr [...] i dla tak ustalonego terenu określono obszar analizowany i ustalono poszczególne parametry inwestycji. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bada cel, jakiemu ma służyć zamierzona inwestycja. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, iż celem tym jest cel gospodarczy. Takie określenie celu jest w ocenie Sądu wystarczające do określenia parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, w kontekście przesłanek z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. Poza zakresem tego postępowania jest więc określanie innych, nie wymienionych w przepisach u. p. z. p. i rozporządzenia parametrów, jak choćby poziomu hałasu i innych emisji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący naruszenia wymagań ochrony interesów osób trzecich z uwagi na to, że planowana inwestycja doprowadzi do znacznego zwiększenia poziomu hałasu. Nie negując prawdziwości podnoszonej okoliczności wskazać należy, że okoliczność ta nie może być przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1505/99, opubl. w ONSA 2002 nr 4, poz. 53). Okoliczność ta będzie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto skarżący będzie mógł skorzystać z drogi przed sądem cywilnym w celu ochrony swego prawa własności. Końcowo wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k. p. a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. w ONSAiWSA 2006 nr 6, poz. 157; w OSP 2007 nr 3, poz. 26). Skoro okoliczności tej nie wykazano, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a., natomiast w pkt 2 sentencji wyroku orzekł o kosztach na podstawie art. 250 p. p. s. a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).