IV SA/Wa 1919/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. Burmistrza Miasta i Gminy G. w przedmiocie nałożenia na P. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej również "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 500 zł za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzję z [...] czerwca 2014 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości w 2013 roku, zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych na terenie regionu [...]. Na skutek odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z informacji przedłożonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Delegatura w C. wynika, że w dniach 26 lutego 2014 r. i 25 marca 2014 r. została przeprowadzona w Spółce kontrola. W jej trakcie ustalono, że zmieszane odpady komunalne zebrane z terenu Miasta i Gminy G. były w 2013 r. przekazywane do własnej instalacji - mającej status instalacji zastępczej do czasu wybudowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Okoliczność ta wynika również ze sprawozdań przedłożonych przez Spółkę za 2013 r. Spółka w tym czasie przekazywała zmieszane odpady komunalne w całości do własnej instalacji w miejscowości W. Instalacja ta – na co wskazywała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji Spółka – jest najbliżej gminy G. i P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. prowadzi tam inwestycję zmierzającą do nadania tej instalacji statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wobec powyższego organy orzekające w sprawie przyjęły, że Spółka – mimo ciążącego na niej z mocy art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) obowiązku - nie przekazywała w 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy G. do Z." Sp. z o.o. z siedzibą w M. Podmiot ten zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018 - 2023 (Dz. Urz. Województwa [...] z 2012 r. poz. [...]), powoływanej dalej jako "uchwała Sejmiku Województwa [...]", jest regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów usytuowana jest w miejscowości K., gm. W. W ocenie organu w sprawie nie zaszły również sytuacje, wymienione w art. 91 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które uprawniałaby przedsiębiorcę do przekazania wyżej wymienionych odpadów do instalacji zastępczej. Skarżąca Spółka nie podniosła, aby w ww. okresie, spotkała się z odmową przyjęcia odpadów przez regionalną instalację. Nie zaszła również okoliczność awarii tejże instalacji ani nie zaszły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjąć odpadów komunalnych odebranych przez Spółkę z terenu gminy G. W konsekwencji organy administracji stwierdziły, że zaistniały przesłanki wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, określone w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, stwierdził, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę. Jedynie ustalenie wysokości kary pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej, określając tylko dolną i górną granicę wysokości kary. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Stan faktyczny w sprawie nie jest bowiem sporny. W świetle uchwały Sejmiku Województwa [...] jako zupełnie bezpodstawny jest zarzut nierozważenia przez organ I instancji statusu instalacji w W., do której były przekazywane odpady z terenu Gminy G., i która posiada status instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej. Z mocy ww. uchwały status regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych ma Z. Sp. z o.o. w M. Instalacja ta została wybudowana i działa od 6 listopada 2012 r. Faktem jest, że w uchwale Sejmiku Województwa [...] wskazano, że prowadzona przez skarżącą Spółkę instalacja do przetwarzania odpadów w W. jest instalacja zastępczą. Jednakże zdaniem organu, korzystanie z tej instalacji było możliwe do chwilą uruchomienia instalacji regionalnej w K. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z organem pierwszej instancji, iż przekazując odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne do prowadzonej przez siebie instalacji, skarżąca Spółka naruszyła zakaz wynikający z art. 20 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Przepis ten wprowadza bowiem zakaz przetwarzania: zmieszanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania oraz odpadów zielonych poza obszarem regionu gospodarki odpadami komunalnymi, na którym zostały wytworzone. Zarówno miejsce wytworzenia odpadów (gmina G.) jak i miejsce ich przetworzenia (W.), znajdują się w tym samym regionie gospodarki odpadami komunalnymi. Skargę na decyzję z [...] lipca 2014 r. wywiodło P. Sp. z o. o. z siedzibą w C. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...], a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9e ust. 1 pkt 2 i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). W wywodach skargi strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji całkowicie pominęły w rozważaniach istnienie kategorii "instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych". Kategoria taka została wprost wprowadzona Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, dalej również "Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami". Wojewódzki Plan Gospodarki Opadami w oparciu o postanowienia ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach rozróżnia bowiem instalacje zastępcze "zwykłe" (funkcjonujące na rynku odbioru odpadów komunalnych tylko w zakresie ograniczonym do sytuacji, gdy regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn) oraz tworzone "do czasu uruchomienia regionalnych instalacji". Skarżąca stoi na stanowisku, że instalacja do której były przekazywane odpady jest instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych. W ocenie skarżącej tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu w regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów. Tym samym instalacja taka uzyskuje kwalifikowany charakter i nie jest zwykłą instalacja zastępczą. Obiekty gdzie P. Sp. z o.o. przekazywała odpady objęte są pracami w celu osiągnięcia statutu regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów. Ponadto Wojewódzki Plan Gospodarki Opadami wyraźnie kwalifikuje instalacje do których były przekazywane odpady jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi. Konkludując Spółka wskazała, że skoro instalacja znajdująca się na terenie regionu [...], do której były przekazywane odpady posiada status instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych" z możliwością przekształcenia w regionalnej instalacji dla przetwarzania odpadów (zarówno poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych celem takiego, jak i wobec jej wcielenia i do Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi), to nie może zostać zakwalifikowana jako instalacja do której odpady nie mogły być przekazane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Burmistrza Miasta i Gminy G. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych obejmujących także koszty zastępstwa prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie przekazywała zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Jak wskazał organ I instancji, analiza sprawozdań za 2013 r. złożonych przez skarżącą potwierdza, że odpady nie były przekazywane do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w m. K. gm. W. Wszystkie odebrane od właścicieli nieruchomości w 2013 r., zmieszane odpady komunalne zostały przekazane do własnej instalacji w miejscowości W. mającej status instalacji zastępczej w stosunku do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Sądu, przekazując zmieszane odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy G., do instalacji w miejscowości W., która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] skarżąca Spółka postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu. Treść art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.), dalej jako u.cz.p., przewiduje obowiązek skierowany do podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepisy u.cz.p. szczegółowo określają pozycję prawną podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w systemie prawa gospodarki odpadami wyznaczając obowiązki i uprawnienia. Obowiązek prawny podmiotu odbierającego odpady komunalne sprowadza się zatem do tego, że przepis prawa ustanawia dla tego podmiotu nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Zachowanie takie może ujemne skutki wywołać, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w W., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi. Z ustaleń organu II instancji wynika, że instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Z. Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzi działalność od 6 listopada 2012 r. Oznacza to, że po jej uruchomieniu, Spółka odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mogła przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Zgodnie z art. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną. Ustalenie wysokości kary podlega uznaniu organu administracji publicznej. Prawodawca określił dolną i górną granicę wysokości kary. Spółce wymierzono karę w najniższej, przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. wysokości, tj. 500 zł. Stosownie do art. 9 zc u.cz.p., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. Skarżąca podniosła, że nie w każdym przypadku należy przekazywać odpady do instalacji regionalnej. Faktem jest, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje, że w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), dalej jako u.o., uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei obowiązkiem prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów u.cz.p. oraz z u.o., jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący instalację wskazaną nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Skarżąca w toku postępowania nie wykazała, że w 2013 r. zaistniały okoliczności wynikające z ww. przepisów, uzasadniające odstępstwo od reguły z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nie wskazano na okoliczność odmowy ze strony prowadzącego instalację do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., przyjęcia odpadów ani na informację, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których ww. regionalna instalacja nie przyjmie odpadów. Okolicznością uzasadniającą działanie skarżącej nie może być ocena, że obiekt w W. jest najbliżej Gminy G. oraz fakt ubiegania się dla niego o status RIPOK. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kolegium rozważyło status prowadzonej przez skarżącą instalacji w M., do której były przekazywane odpady. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wprawdzie w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w W., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi, jednakże z ustaleń Kolegium wynika, że instalacja do przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Z. Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, działa od 6 listopada 2012 r. Zatem po jej uruchomieniu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.