IV SA/Wa 192/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 192/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. P. i A. M. od decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "opłaty"), utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz ustalił opłatę należną od odwołujących się w kwocie 5.921,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] o powierzchni 389 metrów kwadratowych położona w obrębie C. gmina K. (dalej "nieruchomość") w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów wsi C. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powołana decyzja Burmistrza jest ponownym orzeczeniem tego organu w sprawie, z racji tego, że pierwsza decyzja, z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] została uchylona decyzją SKO z dnia [...] października 2009 r. nr [...] a sprawa przekazana Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. W odwołaniu od decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2010 r. odwołujący się podnieśli, że wejście planu w życie spowodowało nie wzrostu wartości nieruchomości, ale jej spadek. Nieruchomość, obejmująca powierzchnię 389 metrów kwadratowych utraciła bowiem status samodzielnej działki budowlanej, której powierzchnia musi wynosić 1500 m. kw. (ewentualnie minus 10%). Przed wejściem planu w życie działkę można było zabudować, albowiem można było dla planowanej na niej inwestycji mieszkaniowej uzyskać warunki zabudowy (okoliczna zabudowa zapewniała spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa), po tej dacie możliwość zabudowy ustała. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia odwołania i utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Uzasadniając własne stanowisko SKO wskazało w szczególności, co następuje: W poprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. nieruchomość położona była na terenie projektowanych dolesień z zakazem realizacji budownictwa. Plan ten utracił moc w dniu [...] grudnia 2003 r. W okresie od dnia [...] stycznia 2004 r. do dnia wejścia w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (obecny plan obowiązuje od dnia [...] grudnia 2005 r.) przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie nie objętym żadnym planem miejscowym. Działka była niezabudowana i stanowiła pastwiska. W dacie wejścia nowego planu w życie właścicielami nieruchomości byli odwołujący się na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Umową z dnia [...] czerwca 2008 r., a zatem przed upływem pięciu lat od dnia wejścia nowego planu w życie, odwołujący się sprzedali nieruchomość. W świetle operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości wzrosła w związku z wejściem planu w życie z 25.596 złotych do 55.200 złotych. W ocenie SKO wskazany wyżej operat został sporządzony został w zgodzie z właściwymi przepisami prawa. Wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. są zdaniem SKO wyczerpujące i należycie wyjaśniają stan faktyczny sprawy. Sporządzony w sprawie operat wykazał, że istotnie w niniejszym postępowaniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. W skardze na decyzję SKO J. P. (dalej "skarżący") podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, a ponadto podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie wzięto pod uwagę faktu, że już w 1993 r. wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczył nieruchomość na cele budowlane. W załączeniu do skargi skarżący przedłożył w szczególności kserokopie: 1) uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele budownictwa mieszkaniowego, 2) zarządzenie nr [...] Komisarza Rządowego dla Gminy K. z dnia [...] maja 1994 r. wraz z uzasadnieniem, 3) zarządzenie nr [...] Komisarza Rządowego dla Gminy K. z dnia [...] maja 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, w świetle konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, realizowanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Organ odwoławczy, do którego wpływa odwołanie od decyzji organu I instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II Instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art.11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). W świetle powyższych zasad za uchybienie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uznać należy nierozważanie zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącego i jego żony od decyzji Burmistrza odnośnie niespełniania przez nieruchomość zbytą przez skarżących minimum powierzchniowego niezbędnego do uzyskania przez nią statusu działki budowlanej, a w konsekwencji niewystąpienia skutku w postaci wzrostu wartości działki w następstwie wejścia w życie nowego planu. Pomimo tego, że: po pierwsze, podniesiony zarzut został sformułowany w odwołaniu w sposób dostatecznie szczegółowy, po drugie: dotyczy kwestii, mającej co do zasady istotny wpływ na wynik sprawy, SKO nie odniosło się do niego w sposób bezpośredni, jedynie ogólnie stwierdzając, że operat rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący podstawę ustaleń organu I instancji w przedmiocie wpływu planu na wartość nieruchomości oraz późniejsze dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, są prawidłowe. Wyczerpujące rozpatrzenie odwołania wymagało natomiast konkretnego odniesienia się do zarzutu odwołania, w tym w szczególności zanalizowania ocen rzeczoznawcy sporządzającego operat ściśle pod kątem okoliczności podniesionych w odwołaniu. Powyższe stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to wyeliminowanie decyzji SKO z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Burmistrza z uwzględnieniem zaleceń sformułowanych powyżej. W ramach powyższego SKO dokona również weryfikacji okoliczności podniesionych w skardze odnośnie tego, że nieruchomość zbyta przez skarżących nabyła status działki budowlanej na podstawie aktów prawa miejscowego wydanych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.