IV SA/Wa 192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność §1, §2 ust.2, §3 ust.2, §13 ust.1 lit.b, §13 ust.2 lit.b, §14, §15 załącznika do zaskarżonej uchwały I. Rada Gminy [...](dalej "Rada", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", w związku z art. 4 ust. 1 i 2a pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 poz. 1454 ze zm.), dalej "u.c.p.g." albo "ustawa", podjęła [...]maja 2016 r. uchwałę [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...](dalej "uchwała" albo "regulamin"). II. Pismem z 30 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...](dalej "Prokurator", "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na w/w uchwałę Rady, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w odniesieniu do jej §1, §2 ust.2, §3 ust.2, §13 ust.1 lit.b, §13 ust.2 lit.b, §14 pkt 1, 2, 3 i 4, § 15 ust.1 i 2. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez szereg uregulowań Regulaminu – w brzmieniu jednolitym – przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (dalej "Konstytucja"), art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz przepisów § 115 i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283), dalej "r.z.t.p."). Uszczegóławiając te zarzuty, Prokurator wskazał co następuje: 1) W pierwszej kolejności wskazano na treść § 1 regulaminu, którym Rada w istocie powtórzyła treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co stanowi niedopuszczalny zabieg legislacyjny w świetle § 118 r.z.t.p.; 2) W § 2 ust. 2 regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, definiując przy tym chodnik jako wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powyższa regulacja jest w ocenie Prokuratora nieprawidłowa, albowiem wykracza poza ustawową delegację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązek uprzątania chodników położony wzdłuż nieruchomości uregulowany został w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a zatem posiada odrębną podstawę prawną. Jest to przepis odrębny od art. 4 ust. 2 u.c.p.g., zatem umieszczając materię przez niego uregulowaną w regulaminie, Rada przekroczyła swoje uprawnienia; 3) W § 3 ust. 2 regulaminu określono szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. W ocenie Prokuratora, art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.c.p.g. nakazuje określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w tym przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Natomiast ograniczenie w § 3 ust. 2 regulaminu możliwości dokonywania napraw własnych pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich które określono jako "doraźne" oraz stanowiące "regulacje" w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań ingerując w prawa podmiotowe jednostki, a ponadto zwroty te są niedookreślone i ogólne, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Ponadto uregulowanie to bezpodstawnie ogranicza możliwości napraw pojazdów samochodowych jedynie do osób posiadających prawo własności pojazdu. Dodatkowo odwołanie się w treści tego przepisu do warunku w postaci braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiadujących nieruchomości wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie, do czego Rada nie jest uprawniona; 4) W § 13 pkt 1 lit. b regulaminu Rada wprowadziła obowiązek prowadzenia psa na smyczy, u psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu w kagańcu. Natomiast w § 13 pkt 2 lit b regulaminu wskazano, iż na terenach ogólnodostępnych publicznie psy powinny być prowadzone na smyczy. Zdaniem Skarżącego, regulacje te zostały sformułowane w sposób kategoryczny, nic uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nimi kontroli. Taki brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności wykroczeniowej - na podstawie art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń - za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Jednocześnie Prokurator podniósł, że w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu, natomiast koniecznym jest uwzględnienie uwarunkowań gatunkowych oraz osobniczych. W tym świetle Regulamin wprowadził rygorystyczne ograniczenia wykraczające nawet poza te określone w ustawie i nie dopuszczające żadnych wyjątków, przez co są one nieprawidłowe z punktu widzenia stanowienia prawa miejscowego. Dodatkowo posłużono się niedookreślonym pojęciem "psa zagrażającego otoczeniu"; 5) Za przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. uznano postanowienia zawarte w § 14 pkt 1, 2, 3 i 4 regulaminu, dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Przepis ten upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na konkretnie określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie może to być jednak zakaz generalny; Uregulowanie § 14 pkt 1 regulaminu jest zdaniem Prokuratora błędne z uwagi na brak realizacji dyspozycji ustawowej, ponadto zawarta w nim informacja jest błędna, bowiem wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt unormowane są w przepisach rozrządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowania (Dz. U. 2014 r. poz. 81 t.j.), a nie jak wskazano w ustawie Prawo budowlane. W § 14 pkt 2 regulaminu określono warunek ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości na której jest prowadzona. Warunek ten jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Podobnie wskazany w § 14 pkt 4 regulaminu warunek utrzymywania zwierząt gospodarskich, gdy te nie powodują zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Zaś określony w § 14 pkt 3 regulaminu warunek niesprawiania uciążliwości dla sąsiadów ponownie wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w Kodeksie cywilnym; 6) W § 15 ust. 1 i 2 regulaminu zostały zawarte regulacje dotyczące deratyzacji, jednakże w ocenie Skarżącego, Rada nie określiła prawidłowo terminów jej przeprowadzenia, wskazując jedynie, że będzie przeprowadzana co 2 lata. Dodatkowo jako właściwego do określenia konkretnych terminów jej przeprowadzenia Rada wskazała wójta gminy, czym w sposób nieuprawniony przeniosła na niego tą kompetencję. Ponadto zarzucono, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. powinny zostać określone w regulaminie zarówno terminy, jak i konkretne obszary deratyzacji, czego Rada całkowicie zaniechała. III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wbrew twierdzeniom Prokuratora nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu regulaminu. Powtórzenie treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. miało mieć charakter informacyjny. Podobnie cel informacyjny oraz objaśniający miało na celu zawarcie w § 2 ust. 2 regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Odnosząc się do treści § 3 ust. 2 regulaminu dotyczącego dokonywania drobnych napraw, Rada wskazała, że gdyby powoływany przez Prokuratora art. 144 Kodeksu cywilnego stanowił wystarczającą regulację, ustawodawca nie przyznawałby radzie gminy kompetencji wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Ponadto w ocenie Rady nie został wprowadzony zakaz, a jedynie warunek braku uciążliwości dla innych osób lub nieruchomości. W kwestii dotyczących uregulowania obowiązków właścicieli psów, w tym w szczególności obowiązku trzymania psa na smyczy, Rada podkreśliła, że ma to zapobiegać nie tylko potencjalnie niebezpiecznym sytuacjom związanym z nieprzewidzianymi zachowaniami psów, ale także sytuacjom budzącym dyskomfort lub strach innych ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażające otoczeniu, wskazano, że obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony, ponieważ są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. W kwestii § 14 regulaminu Rada ponownie wskazała na informacyjny charakter przepisu oraz ponownie odwołała się do niepełnej w jej ocenie regulacji art. 144 k.c., co pozostawiało możliwość doprecyzowania kwestii określonych w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w Regulaminie w sposób, w jaki tego dokonano. W kwestii uregulowań § 15 regulaminu Rada wskazała, że wbrew twierdzeniom skargi, wyczerpał zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g poprzez określenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji jako wszystkie nieruchomości zabudowane. Ponadto został określony termin - co 2 lata do 31 grudnia danego roku kalendarzowego. Tak szerokie określone jest zdaniem Rady konieczne, albowiem dotyczy ono zdarzeń przyszłych i niepewnych, co pozwala na elastyczną reakcję w sytuacji zajścia konieczności jej przeprowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę, żądającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały co do części jej postanowień, należało uwzględnić w całości, tj. stwierdzić nieważność wszystkich wskazanych w skardze postanowień załącznika do uchwały (tj. §1, §2 ust.2, §3 ust.2, §13 ust.1 lit.b, §13 ust.2 lit.b, §14 i § 15), albowiem naruszają one prawo w sposób istotny. V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.". 2. Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w uchwale przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej. Stosownie do powyższego: 3. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza nieważność § 1 regulaminu, w którym Rada powtórzyła treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Praktyka powtarzania regulacji jest jednoznacznie zabroniona przez § 118 załącznika do r.z.t.p., zgodnie z którym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis ten ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 ww. załącznika. Odnosząc się w tym miejscu do argumentu odpowiedzi na skargę, wskazującego na informacyjny charakter tego zabiegu, Sąd zauważa, że jakkolwiek zrozumiałe są intencje Rady mające na celu realizację powyższego założenia, nie można celów tych osiągać z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazano powyżej, u.p.c.g. wyznacza organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego granice, w ramach których mogą one się poruszać regulując kwestie utrzymania czystości i porządku. Nie można akceptować sytuacji, w której dla zapewnienia przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego - ale także zapewnienia funkcjonowania rozwiązań z nich niewynikających - Rada dopuszcza się przekroczenia tych granic, zamiast odnajdywać sposoby w nich się mieszczące. Nie można także zapominać, że nieznajomość prawa - niezależnie od jej powodów - nie stanowi usprawiedliwienia dla jego nieprzestrzegania. Jeśli władze miasta zauważają konieczność przystępniejszego i bardziej przejrzystego informowania jego mieszkańców o przepisach obowiązującego prawa, powinny ten cel wypełniać za pomocą np. kampanii edukacyjnych lub stosownych komentarzy dołączonych do rozpatrywanej Uchwały, nie zaś poprzez umieszczanie w akcie prawa miejscowego regulacji te przepisy łamiących. 4. Powyższe uwagi odnoszą się także do treści § 2 ust. 2 regulaminu, którym wskazano na obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, bowiem Rada ponownie popełniła naruszenie w postaci powtórzenia treści przepisu rangi ustawowej – art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – w treści aktu prawa miejscowego. Ponadto Prokurator słusznie wskazał, że obowiązek uprzątania chodników został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – zatem nieuprawnione jest nakładanie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania chodników w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d, stanowiącym dodatkowo błędną podstawę, bowiem przepis ten dotyczy innych powierzchni – np. ogólnodostępnych przejść pomiędzy budynkami posadowionymi na danej nieruchomości. W istocie Rada nie wypełniła w ten sposób prawidłowo swojej delegacji, bowiem nie objęła regulacją właściwych powierzchni, a jednocześnie powtórzyła obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy. Treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.c.p.g. mówi wprost o "części nieruchomości służącej do użytku publicznego", która stanowi kategorię szerszą niż "chodnik". 5. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 3 ust. 2 regulaminu, w którym Rada dopuściła doraźne naprawy i regulacje własnych pojazdów samochodowych pod warunkiem, że powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych oraz pracy nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiadujących nieruchomości, Sąd stwierdza, że regulacja ta jest nieprecyzyjna i w istocie nie wskazuje w żaden sposób, jakiego rodzaju działania są w jej świetle dozwolone. Sąd dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności ww. paragrafu z uwagi na posłużenie się w nim pojęciami nieostrymi "doraźne naprawy i regulacje" oraz "brak uciążliwości", co może wywoływać poważne trudności interpretacyjne adresatów tego aktu prawnego i w konsekwencji nie pozwala na właściwe stosowanie wskazanej normy. Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie to pojęcie. Powyższe stanowi naruszenie § 6 Załącznika do rozporządzenia, w którym sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie, jednoznacznie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. 6. Kolejne zarzuty dotyczyły § 13 ust. 1 lit.b oraz § 13 ust.2 lit. b regulaminu. Przepisy te ustanawiają odpowiednio obowiązki prowadzenia psa na smyczy, z zastrzeżeniem iż pies rasy uznawanej za agresywną lub pies w inny sposób zagrażający otoczeniu powinien mieć nałożony kaganiec oraz prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych publicznie. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że zadaniem jednostek samorządu terytorialnego wynikającym z upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale nie zakazów generalnych, przez co regulacja o zakazie prowadzenia psów w inny sposób niż na smyczy obiektu nie może się ostać. W ocenie Sądu, całość tej regulacji nie uwzględniła cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych psa i pominęła zasady proporcjonalności, przez co mogła prowadzić do naruszania ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, z późn. zm.). Dodatkowo Prokurator słusznie wskazał w skardze, że ww. ustawa o ochronie zwierząt ustanowiła w art. 10a ust. 3 generalny zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli, zatem w tym zakresie kwestionowane paragrafy regulaminu wkroczyły w materię ustawową, co stanowi naruszenie prawa uzasadniające ich uchylenie. 7. W § 14 regulaminu Rada określiła wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, wskazując, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami: 1) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. 290), 2) ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; 3) niesprawiania uciążliwości dla sąsiadów i prowadzenia z zachowaniem czystości i porządku na nieruchomości, 4) gromadzenia i usuwania wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli odpadów i nieczystości zgodnie z obowiązującymi przepisami i niepowodując zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora odnośnie powyższych przepisów i wskazuje, że w istocie nie wypełniają one roli, jaka wynika z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Punkt pierwszy ww. przepisu stanowi jedynie odesłanie – do tego nieprecyzyjne, albowiem jak wskazano w skardze wymagania co do budynków gospodarskich są wskazane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 poz. 81) – do treści ustawy Prawo budowlane, a jak wskazano wyżej w odpowiedzi na przytaczany w odpowiedzi na skargę argument dotyczący funkcji informacyjnej przepisu, nie taka jest jego rola. Akt ten ma określać wymagania wobec mieszkańców gminy, a nie informować o przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto w treści ww. przepisu zawarto szereg ogólnych i niezdefiniowanych zwrotów, które w istocie nie pozwalają na prawidłowe odczytanie przez adresatów, jakie właściwie obowiązki dla nich wynikają z faktu funkcjonowania tej regulacji. Zwroty takie jak "ograniczenie wszelkich uciążliwości" lub "niesprawiania uciążliwości dla sąsiadów", stanowią w ocenie Sądu w istocie życzeniową formę "zadekretowania" poszanowania praw sąsiedzkich, jednocześnie niezawierającą jakiejkolwiek konkretyzacji treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., do czego tak naprawdę zobowiązany był organ stanowiący. Podobnie zawarty w punkcie 4 obowiązek "gromadzenia i usuwania wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli odpadów i nieczystości zgodnie z obowiązującymi przepisami", bez powodowania zanieczyszczenia, jest jedynie odesłaniem mieszkańców gminy do bliżej niewskazanych aktów prawnych i zdaniem Sądu jest przejawem uchylenia się Rady od właściwego wypełnienia delegacji ustawowej. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę Rada nie określiła w wyżej wskazanym przepisie żadnych szczegółowych zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich. 8. Odnosząc się do kwestii § 15 regulaminu, dotyczącego kwestii przeprowadzania deratyzacji, należy zauważyć, że regulacja ta stanowi niedostateczną realizację delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem Rada powinna wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Sąd nie akceptuje przedstawionej przez Radę w odpowiedzi na skargę koncepcji "szerokiego rozciągnięcia obowiązku na wszystkie nieruchomości zabudowane", przychylając się w tym zakresie do stanowiska Prokuratora, wedle którego gdyby intencją ustawodawcy było objęcie wszystkich nieruchomości zabudowanych, nie występowałoby w treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. sformułowanie "obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji". W ocenie Sądu, sformułowanie § 15 ust. 1 regulaminu w rzeczywistości stanowi uchylenie się od realizacji obowiązku wynikającego z u.c.p.g. Ponadto wewnętrznie sprzeczna jest zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca scedowania na wójta gminy obowiązku podania do publicznej wiadomości konkretnego kalendarzowo terminu przeprowadzenia deratyzacji, przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest to równoznaczne z przekazaniem kompetencji do wyznaczenia terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji w sytuacji, kiedy z treści Regulaminu nie wynika, kiedy ma deratyzacja nastąpić. W ocenie Sądu, wójt gminy mógłby wyłącznie podawać do publicznej wiadomości konkretne terminy przeprowadzenia deratyzacji, gdyby z treści regulaminu wynikały choćby okresy, w których ma ona być przeprowadzana. Tak jednak nie jest, albowiem w § 15 ust. 2 regulaminu wskazano jedynie, że ma się ona odbywać "co dwa lata", co jest stanowczo zbyt enigmatycznym sformułowaniem, w istocie faktycznie pozostawiającym kwestię faktycznego terminu deratyzacji w rękach wójta gminy, od czego, jak już wskazano, nie jest on uprawniony. Wskazywany w odpowiedzi na skargę problem niemożności przewidzenia zdarzeń przyszłych można było rozwiązać poprzez zawarcie odpowiedniego zastrzeżenia w treści regulaminu np. "w razie wystąpienia", co pozwalałoby na podjęcie działań bez obawy o brak ich podstawy prawnej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.