IV SA/Wa 1920/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2010 r. o nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy terenu - działki nr [...] i [...] - dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego położonego w m. M. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy. Powyżej opisaną decyzją Burmistrz m. M. na wniosek inwestora M. D. dokonał ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach [...] i [...] polegającego na budowie budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego w zabudowie szeregowej, z możliwością łączenia układów funkcjonalnych i z zachowaniem jednolitej formy frontowej projektowanych budynków. Organ pierwszej instancji powołując się na dokonane ustalenia wywiódł, że możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując linię zabudowy, intensywność wskaźnika wykorzystania terenu, max. szerokość elewacji i jej górnej krawędzi, wysokość kalenicy, nachylenia połaci dachowej, ustalenia dotyczące obsługi komunikacji (lokalizacji zjazdu publicznego i ilości miejsc postojowych), wymagania dotyczące ochrony środowiska, warunki wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S., która żądała uchylenia kwestionowanej decyzji. Odwołująca wywodzi, że lokalizacja obiektu będzie kolidować z jej zabudową mieszkaniową, uniemożliwiając dojazd i przejście do części jej posesji, na której znajduje się budynek gospodarczy. Ponadto podniosła zarzuty odnośnie sporządzonej analizy, wywodząc, że została sporządzona w sposób niewłaściwy, kwestionując m.in. wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Pełnomocnik inwestora wniósł o "oddalenie odwołania", wskazując, że odwołująca K. S. nie wykazała interesu prawnego i nie może być stroną tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w pierwszej kolejności wskazało, że odwołująca ma status strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołującej, że działania Burmistrza m. M. polegające na wydaniu dwóch decyzji na dwa sąsiadujące ze sobą obiekty jest niezgodne z prawem. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jeden wnioskodawca może występować i uzyskać wiele decyzji lokalizacyjnych na róże cele. Możliwe jest także dzielenie danego zamierzenia inwestycyjnego etapami "na raty". Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki formalne odnośnie stosownych uzgodnień z zarządcą drogi, sporządzono prawidłowo analizę cech zabudowy terenu przedmiotowej działki, załączając część graficzną. Z analizy wynika, że na analizowanym terenie znajdują się obok budynków mieszkalnych, również budynki handlowo- usługowo - mieszkalne; budynki handlowe - 5 sztuk, budynki mieszkalne - 11 sztuk, o funkcji handlowo - mieszkalnej - 5 sztuk i 8 sztuk o pozostałych funkcjach. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestora. Odnośnie sposobu nowej zabudowy to kontynuuje ona istniejący stan zabudowy. Wysokość kalenicy, w nawiązaniu do kalenicy na sąsiedniej działce, dach dwuspadowy, odpowiedni do geometrii dachu działki sąsiedniej. Maksymalna szerokość elewacji frontowej nie przekracza szerokość istniejącego budynku, intensywność wykorzystania terenu (wskaźnik zabudowy do powierzchni działki 25,32%), nieprzekraczalna linia zabudowy - w linii istniejącej zabudowy, wielkość powierzchni sprzedaży 240 m 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia określonych tam przepisów, jeżeli warunki te zostaną spełnione to organ administracji zobligowany jest do wydania na rzecz wnioskodawcy stosownej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że każda z dwóch części planowanej inwestycji w przeprowadzonej analizie może wypaść jako podobna do obiektów istniejących na analizowanym terenie, natomiast gdyby dla planowanej inwestycji przyjąć rzeczywiste wymiary gabarytowe oraz inne parametry to okazałoby się, że planowany obiekt nie spełniałby w ogóle kryteriów podobieństwa do istniejącej zabudowy. Inwestor dokonał podziału planowanej inwestycji na dwa etapy, zlokalizowanej na sąsiadujących ze sobą działkach i zamierza przeprowadzić proces przygotowania tej inwestycji, jak i projektowanie odrębnie. Natomiast budowa ma być prowadzona jednocześnie. Po wybudowaniu obiekt będzie miał jednolitą formę, funkcje, instalacje oraz wiele innych elementów, które wskazują, że mamy do czynienia z pojedynczym obiektem, tylko podzielonym na dwie części. W takim przypadku procedura przygotowania inwestycji powinna być prowadzona jak dla pojedynczego obiektu. Ponadto zdaniem skarżącej błędnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza błędnie i zbyt ogólnikowo określa istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym, ponadto przekłamuje istniejący charakter zabudowy i "nagina" go do potrzeb inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje argumenty zawarte w decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2011 r. pełnomocnik inwestora M. D. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarżąca K. S. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności wskazać należy - odnosząc się do pisma procesowego pełnomocnik inwestora M. D. - że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że K. S. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych - art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W szczególności należy wziąć pod uwagę charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją. W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powyższe postępowanie, zgodnie z art. 52 w związku z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczynane jest na wniosek inwestora, którego treść określa przedmiot tego postępowania. Wniosek taki powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). W niniejszej inwestor wystąpił z dwoma odrębnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na - jak to zostało określone we wniosku - "budowie budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego w zabudowie szeregowej z możliwością łączenia układów funkcjonalnych z zachowaniem jednolitej formy elewacji frontowej projektowanych budynków sąsiadujących ze sobą". Jeden wniosek dotyczył działek oznaczonych nr ew. [...] i [...], drugi wniosek działek sąsiednich oznaczonych nr ew. [...] i [...] (łączna powierzchnia zabudowy 500 m2). Zdaniem Sądu wobec tak sformułowanego żądania inwestora na organie spoczywał obowiązek przeprowadzenia analizy uwzględniającej okoliczność, że faktycznie w wyniku wydania dwóch decyzji o warunkach zabudowy rozpocznie się proces inwestycyjny mający na celu zrealizowanie w istocie jednego budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego. W szczególności organy powinny były uwzględnić szczególny charakter przedmiotowego budynku, który stanowiąc zabudowę dwóch sąsiadujących ze sobą działek jest w istocie jednym budynkiem. Wyniki analizy wykonanej na podstawie przepisów § 3 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie uwzględniają parametrów inwestycji. Dopiero w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora bądź o odmowie ich ustalenia. Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki, albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który - w ocenie Sądu - rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik .wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie z analizowanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazane wyżej naruszenie wymagań prawa materialnego, co do obowiązku sporządzenia analizy, nie pozwalało sądowi administracyjnemu na ocenę, czy zawarte w decyzji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, a także brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, stanowiących istotny element zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem z kolei do nie wyjaśnienia istotnych okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 kpa). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględniając stan sprawy, wezmą odpowiednio pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.