IV SA/Wa 1921/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku D. sp. z o. o. w W., odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (willowo-apartamentowych) z usługami, parkingami podziemnymi i naziemnymi, drogami i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia terenu wynosi 22800 m2, powierzchnia zabudowy ok. 9025 m2, a powierzchnia całkowita ok. 29000 m2 i usługowa 1000 m2, ilość budynków mieszkalnych -16, ich wysokość - do 12 m, dwa parkingi piętrowe usytuowane przy wjazdach do zespołu (liczba miejsc postojowych -łącznie ok. 344). Organ zaznaczył, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i przecięty jest ciekiem wodnym - rowem melioracyjnym. Od wschodu poza terenem objętym wnioskiem przez teren projektowanej ul. [...] przebiega linia energetyczna [...] 110kV. Od północy sąsiaduje z terenami niezabudowanymi (ogródki działkowe), od południa znajdują się tereny niezabudowane i budynki jednorodzinne, od zachodu ul. [...], a za nią zabudowa jednorodzinna. Teren objęty wnioskiem jest niezabudowany i zgodnie z ewidencją stanowi obecnie grunty rolne. W oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, IV SA/Wa 1921/08 wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Zgodnie z art. 87 u. p. z. p. z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasł miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. Art. 4 u. p. z. p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy przy spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z ustępu pierwszego powyższego artykułu. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja nie spełnia więc tak zwanego warunku "dobrego sąsiedztwa". W obszarze analizowanym występuje ekstensywna zabudowa jednorodzinna. Na działkach sąsiednich znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne, parterowe, z poddaszami użytkowymi lub maksymalnie dwukondygnacyjne. Przy ul. [...] zabudowa wielorodzinna nie występuje. W sąsiedztwie również nie występują budynki wielorodzinne i nie ma obiektów o wysokości ok. 12 m. Najbliższa zabudowa wielorodzinna występuje w rejonie [...]. Nie ma więc kontynuacji funkcji i wysokości i gabarytów istniejących budynków. W obszarze poddanym analizie brak jest także kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy. Stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizy jest zróżnicowany i wynosi 0,103 do 0,269. Średni wskaźnik w obszarze wynosi 0, 23. Zgodnie z wnioskiem, inwestor przewiduje na działce wielkości 2,28 ha inwestycję o powierzchni zabudowy ok. 9000 m2 (w koncepcji IVSA/Wa 1921/08 ok. 5000 m2), co powoduje, że wskaźnik ten wynosi 0,39. Proponowany wskaźnik jest wyższy niż występujący w obszarze analizy. Brak jest również kontynuacji szerokości elewacji frontowych. Gabaryty budynków w obszarze są charakterystyczne dla domów jednorodzinnych i wynoszą średnio 10 m x 12 m. Przy ul. [...] długości elewacji frontowych wynoszą ok. 10 m., średnio w obszarze ok. 10 m. Zgodnie z wnioskiem inwestora budynki posiadają głównie wymiar 19 m x 22 m, tzn. są to obiekty dwukrotnie większe niż obiekty występujące w obszarze analizy. Zdaniem organu w związku brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie objętym wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy nie powinna stanowić narzędzia do kształtowania kompozycji urbanistycznych, lecz powinna zabezpieczać przed naruszeniem już istniejących struktur przestrzennych. Oznacza to, że do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obecne zagospodarowanie działek sąsiednich przesądza o możliwościach inwestycyjnych dla terenu objętego wnioskiem. Zaznaczono, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział. Pismem z dnia 19 września 2007 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. T. S. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., której zarzucił: 1. naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 36 k. p. a. przez to, że organ nie załatwił sprawy bez zbędnej zwłoki, 2. naruszenie art. 7 k. p. a. przez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, 3. naruszenie art. 77 k. p. a. w związku z art. 89 k. p. a. i art. 90 k. p. a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z możliwością stawienia się na rozprawie biegłych urbanistów i architektów w celu udowodnienia faktów, z których wnioskodawca wywodził skutki prawne w postaci bezspornej potrzeby działalności IVSA/Wa 1921/08 gminy, polegającej na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. naruszenie art. 107 ust. 3 k. p. a. w związku z art. 60 u. p. z. p. oraz 61 u. p. z. p. przez to, że organ jako podstawę decyzji wskazał całą normę, a nie doprecyzował, które z postanowień ustawy mają zastosowanie w tej konkretnej sprawie, 5. naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., gdyż organ nie sporządził uzasadnienia decyzji odpowiadającego temu przepisowi, a ograniczył się jedynie do podania przepisów bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, 6. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w związku z art. 3 ust. 1 u. p. z. p., w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że organ wbrew wynikom postępowania dowodowego przyjął, iż realizacja zadania własnego gminy może dokonać się także poprzez wydanie decyzji negatywnej (odmownej), a nie - jak stanowi ustawa - przez działalność pozytywną, sprecyzowaną zwrotem "określenie sposobów zagospodarowania następuje w drodze decyzji", 7. naruszenie art. 140 k. c. przez to, że organ jako podstawę prawną kształtowania treści gospodarczej (zakresu) prawa własności działek położonych przy ul. [...] w W. wskazał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako przepis podstawowy, wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, tj. "w oparciu o art. 53 ust. 3", który nie został wskazany nadto jako podstawa prawna decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że organ przyjął, iż możliwość rozporządzania własnym gruntem na cele niesprzeczne z innymi ustawami (w tej sprawie pod zabudowę wielorodzinna do 12 m wysokości), zależy od poszanowania dyrektywy kontynuacji. W rzeczywistości o kontynuacji funkcji urbanistycznych należy mówić tylko wówczas, gdy poszanowanie tej instrukcji wypełnia postulat zaspokojenia IV SA/Wa 1921/08 zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nigdy zaś jako postulat rozumiany jako kontynuacja funkcji, wysokości i gabarytów istniejących budynków. Zasada kontynuacji bowiem ma charakter służebny, pomocniczy w stosunku do zadania własnego polegającego na zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie nadrzędny i rozstrzygający o tym, jak właściciele mogą zabudować własny grunt. W ocenie odwołującego się gmina przeprowadziła postępowanie w sprawie w taki sposób, jakby chodziło o jeden dom pod W. Organ natomiast w niniejszej sprawie miał obowiązek wykonać nakaz z art. 3 ustęp 1 w związku z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, polegający na ukształtowaniu i poprowadzeniu polityki przestrzennej na obszarze kilku hektarów. Chodziło zatem o wykonanie zadania własnego gminy w odniesieniu do całego dużego osiedla mieszkaniowego. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie mógł uchylić się od tak pojętego obowiązku pod pretekstem, iż przesłanki z art. 61 u. p. z. p. uniemożliwiają właścicielom terenu wykonywanie prawa własności w racjonalny sposób - taki, który nie jest sprzeczny z pozytywnymi przepisami ustawy, ani nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem odwołującego się organ - zamiast podjąć trud skonstruowania takich warunków zabudowy, które urzeczywistniałyby dyrektywę zawartą w art. 3 ust. 1 u. p. z. p., a więc podjąć dzieło kształtowania polityki przestrzennej, odniósł się do niekonstytucyjnego rozporządzenia, w którym są zawarte przepisy techniczne nie mające dostatecznego umocowania w u. p. z. p. Ograniczenie obszaru analizowanego do trzech szerokości działek jest oczywiście sprzeczne z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. W ocenie odwołującego się wydawanie decyzji o warunkach zabudowy należy uznać nie tylko jako równoprawny, ale i równorzędny sposób kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na obszarze gminy. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. IV SA/Wa 1921/08 W uzasadnieniu podniesiono, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym częściowo - dopiero w trakcie realizacji. W ocenie organu potwierdza to dokumentacja przedłożona w toku postępowania odwoławczego przez inwestora. Z ul. [...] dostępne są jedynie działki, na których posadowiono budynki oznaczone w materiale zdjęciowym nr od [...] do [...]. Są one wszystkie jednorodzinne, a brak jest dowodu, by w którymkolwiek z nich była prowadzona działalność usługowa i by posiadały one garaże podziemne. Jak natomiast wynika natomiast z dokumentacji przedłożonej przez inwestora, planowana zabudowa miałaby mieć wysokość IV-V kondygnacji i ok. 12 m wysokości. W sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji brak jest zabudowy wielorodzinnej o wysokości IV kondygnacji (12 m), dostępnej z tej samej drogi publicznej co ten teren, tj. od ul. [...]. Dopuszczenie zatem do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o takiej wysokości na wskazanym terenie nie jest w chwili obecnej możliwe. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z wymienionych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., albowiem żadna z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji budowlanej, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenu, a zatem jej realizacja mogłaby naruszyć obowiązek uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, określony w art. 1 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. (w zabudowie o stosunkowo niewielkich gabarytach, pełniącej funkcje wyłącznie mieszkaniowe jednorodzinne, pojawiłaby się znacznie przewyższająca ją wymiarami zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, z usługami towarzyszącymi i garażami podziemnymi). Na marginesie organ wskazał, że planowana inwestycja jest niemożliwa także z powodu przekroczenia dopuszczalnego w rozporządzeniu wskaźnika IV SA/Wa 1921/08 wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6). Organ podniósł, iż przywołana przez inwestora zabudowa wielorodzinna znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji budowlanej, gdyż jeden z jej zespołów oddzielony jest od tego terenu [...], a żaden nie jest dostępny od ul. [...]. Następnie wskazano, że organ pierwszej instancji co prawda uchybił zasadzie zawartej w art. 10 § 1 k. p. a., ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże dopiero wykazanie, że naruszenie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz że miało to istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawy do przyjęcia, że doszło naruszenia art. 10 k. p. a. W odwołaniu nie wskazano możliwości dokonania jakich konkretnie czynności dowodowych zostały pozbawione strony niniejszego postępowania w wyniku nie wywiązania się przez organ pierwszej instancji z obowiązków nałożonych nań przez art. 10 § 1 k. p. a. oraz nie wykazano, że zaniechanie to miało jakikolwiek - nie mówiąc już o istotnym - wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ nadmienił, iż stosownie do art. 89 § 1 k. p. a. organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W myśl zaś art. 89 § 2 k. p. a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Poza więc przypadkiem, gdy przeprowadzenie rozprawy wymaganego jest przez przepis prawa kwestia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pozostawiona została do uznania organu administracji. Do niego należy ocena, czy jej przeprowadzenie zapewni spełnienie celów wymienionych w przytoczonych regulacjach. Organ odwoławczy uznał, że nie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej nie jest naruszeniem prawa. IV SA/Wa 1921/08 W ocenie organu odwoławczego powołanie w sentencji zaskarżonej decyzji jako podstawy prawnej jej wydania art. 60 u. p. z. p. i 61 u. p. z. p. bez sprecyzowania, o które ustępy i punkty tych artykułów chodzi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza iż kwestia ta - przynajmniej w zakresie art. 61 u. p. z. p. została odpowiednio doprecyzowana i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Ponadto brak jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji - choć nieco lakoniczne - nie spełnia wymagań nałożonych przez art. 107 § 3 k. p. a., w szczególności - by nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nie może budzić wątpliwości fakt, iż - w razie niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. - możliwe, a nawet konieczne jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w art. 61 u. p. z. p. warunków, to w razie nie spełnienia choćby jednego z nich konieczne staje się wydanie decyzji odmownej. W ocenie organu odwoławczego przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a granice, o których mowa w art. 140 k. c. wyznacza m.in. u. p. z. p.. Odmowa zatem ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie - ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości gruntowej następuje w tym wypadku w oparciu o przepis rangi ustawowej. Natomiast ocena, czy rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wykracza poza granice postępowania administracyjnego i organ nie jest uprawniony do jej dokonania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. wniósł T. S. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k. p. a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u. p. z. p. oraz błędną wykładnię i niezastosowanie art. 140 k. c. i 144 k. c. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p. Skarżący zarzuca organowi bezprawne zaniechanie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mającej charakter orzeczenia prejudycjalnego IV SA/Wa 1921/08 w stosunku do art. 140 k. c. w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane. Prejudycjalność decyzji o warunkach zabudowy aktualizuje się w ten sposób, że organ władzy samorządowej - Prezydent Miasta, "zastępuje" Radę Miasta w zakresie realizacji tzw. "władztwa planistycznego", o którym mowa w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie opisanym w u. p. z. p. nie może się realizować poprzez zaniechanie, czyli odmowę wykonania władztwa planistycznego. Skarżący wskazał, iż organ nie wydał decyzji, którą uznałby za zgodną z prawem, a w rezultacie - nie załatwił sprawy w rozumieniu k. p. a., gdyż nie określił, w jakim zakresie właściciele mogą wykonać prawo do zabudowy własnego gruntu. Zdaniem skarżącego u. p. z. p. skonstruowana została w taki sposób, iż zmusza obywatela do wielokrotnego wnioskowania w sprawie uzyskania wstępnych warunków wykonywania prawa własności, a zatem jest niekonstytucyjna. Sądy administracyjne natomiast chronią mechanizm negatywnego rozstrzygania doniosłych spraw związanych z wykonywaniem prawa własności. Poprzez negatywne rozstrzyganie skarżący rozumie zwrot w art. 61 ust. 1 zd. 1 u. p. z. p. "jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków". Przy czym warunkiem ustawowym jest także dyrektywa zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 5 u. p. z. p.: "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Skarżący wskazał, iż zwrot "przepisy odrębne" nie ma desygnatu. Prawa obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej mają bowiem charakter jednolity i są jednakowo ważne. Z tych względów pojęcie "odrębności" jest dla skarżącego niezrozumiałe, chyba że chodzi o standardy wykonywania prawa własności ustanowione w art. 144 k. c. Chodzi tutaj o wykonywanie prawa własności przy poszanowaniu "stosunków miejscowych" i przy poszanowaniu nakazu stosowania się właściciela "przeciętnej miary". Natomiast organ ograniczył się do takiego regulowania prawa własności, które nie uwzględnia obowiązującego w Polsce systemu prawa, a ogranicza się do jednego "wypreparowanego" przepisu. W ocenie skarżącego "przeciętna miara" wykonywania prawa zabudowy w W. nie polega na budowaniu domów jednorodzinnych, lecz dwu- lub trzypiętrowych bloków. Natomiast jadąc [...] IV SA/Wa 1921/08 łatwo można ustalić "stosunki miejscowe", gdyż prawie wszystkie widoczne domy są co najmniej czteropiętrowe. Zgodność z przepisami odrębnymi stanowi zgodność z Konstytucją, która chroni własność w zakresie opisanym w art. 140 k. c, przy czym k. c. zawiera równorzędną dyrektywę stosowaną do regulowania praw sąsiedzkich zawartą w art. 144, która stanowi iż: właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ odwoławczy zdaniem skarżącego ograniczył się do zastosowania art. 61 u. p. z. p. nie rozumiejąc, iż tylko wówczas można odmówić właścicielowi prawa do korzystania ze swojego gruntu, gdy przemawia za tym interes publiczny i słuszny interes obywateli. Kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów, form architektonicznych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu musi uwzględniać interes publiczny oraz słuszny interes obywateli a nadto miarę wykorzystania nieruchomości. Tę miarę zdefiniował k. c. i wynika ona ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący podaje, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ nie zawiera analizy zgodności z przepisami odrębnymi, w tym przepisami k. c. definiującymi treść prawa własności. Skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozpoznało istoty sprawy, odmawiając kontroli decyzji sporządzonej przez organ pierwszej instancji pod względem nakazu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skupiło się natomiast na niepotrzebnej analizie detali oraz informacji tym znamiennych, iż zostały ustanowione w przepisie podustawowym - rozporządzeniu. Jest bezsporne iż rozporządzenie stosowane w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane w sposób oczywiście sprzeczny z Konstytucją. Jest bowiem adresowane do właścicieli, którzy IV SA/Wa 1921/08 zamierzają zrealizować prawo do zabudowy w rozumieniu art. 4 Prawa budowlanego. Treść prawa własności nie może być kształtowana przez rozporządzenia z uwagi na to, iż w państwie prawa nie dopuszcza się alternatywy polegającej na tym, iż prawo własności kształtuje władza samorządowa poprzez stanowienie tzw. prawa miejscowego albo Prezydent na podstawie przepisów podustawowych w trybie tzw. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu wątpliwość budzi dokonana w toku postępowania administracyjnego analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zmianami) - zwanej dalej upzp - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku pełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ma to miejsce wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa była przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne w wielu sprawach. W wyroku z dnia 4 października 2007 roku, sygn. akt II SA/GL 262/07 (LEX nr 394777) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, że: "Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych IVSA/Wa 1921/08 cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej, uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem mieszkalnym". Przytoczony wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarte zostały argumenty, które mają przemawiać przeciwko wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Zdaniem organu administracji brak jest kontynuacji funkcji, wysokości i gabarytów. W obszarze analizowanym występuje ekstensywna zabudowa jednorodzinna. Na działkach sąsiednich znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne, parterowe, z poddaszami użytkowymi lub dwukondygnacyjne. Przy ul. [...] zabudowa wielorodzinna nie występuje. W sąsiedztwie nie występują również budynki wielorodzinne i nie ma obiektów o wysokości około 12 m. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się mapa obszaru analizowanego. Obszar analizy został, zdaniem Sądu ustalony prawidłowo. W obszarze tym znajdują się budynki wielorodzinne dwu, trzy i cztero kondygnacyjne, a nawet dziewięciokondygnacyjne. Z mapy wynika, że są to osiedla składające się z takich budynków. Organ administracji dokonujący oceny spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" nie może brać pod uwagę zabudowy znajdującej się na działce sąsiadującej z działkami, na których planowana jest inwestycja. Pod uwagę należy brać zabudowę w całym obszarze analizowanym, a nie tylko jego wycinek. Planowana przez skarżącego inwestycja polegać ma na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami parkingami i drogami. Skoro nawet na działce wziętej pod uwagę przez organy administracji znajdują się budynki mieszkalne, to nie można mówić o braku kontynuacji funkcji. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż inwestor planuje także zrealizować lokale usługowe. Jest to funkcja IVSA/Wa 1921/08 uboczna, które nie zmienia funkcji zasadniczej jaką jest funkcja mieszkalna. Kwestia kontynuacji wysokości i gabarytów budynków planowanych do realizacji, jak to już zostało wyżej wskazane winna być przeanalizowana z uwzględnieniem zabudowy występującej na całym obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowy występującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien takiej właśnie analizy dokonać. W analizie wskazano na brak kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy. Odnosząc się do tego stwierdzenia podnieść należy, iż nie wiadomo czy wskaźniki te zostały prawidłowo ustalone. Skoro dokonując analizy kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym wzięto pod uwagę tylko działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi, to rodzi się uzasadnione przypuszczenie, że dokonując analizy wskaźników kształtowania zabudowy również wzięto pod uwagę tylko te działkj zamiast wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Kwestia ta winna być przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśniona. Nadto wskazać należy, iż z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jeśli przyjąć, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo, to organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć czy istnieje możliwość odstępstwa od wskaźnika średniego. W analizie wskazano również, że gabaryty budynków w obszarze analizowanym są charakterystyczne dla domów jednorodzinnych. Stwierdzenie to świadczy o tym, że w nie analizie wzięto pod uwagę całości obszaru analizowanego, tylko jego wycinek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien dokonać analizy parametru kontynuacji szerokości elewacji IV SA/Wa 1921/08 frontowych z uwzględnieniem budynków występujących na całym obszarze analizowanym zaznaczonym na mapie. Odnośnie do zarzutów podniesionych w skardze oraz piśmie uzupełniającym z dnia 13 marca 2009 roku stwierdzić należy, iż nie mogły być one podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Analiza treści zawartych w skardze zarzutów pozwala, zdaniem Sądu, stwierdzić, że skarżący dokonuje wykładni przepisów prawa w oparciu o własne, arbitralnie ustalone, metody wykładni przepisów prawa. Skarżący odrzuca powszechnie przyjęte w nauce prawa metody wykładni. W tej sytuacji racjonalne ustosunkowanie się do tych zarzutów nie jest możliwe. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.