IV SA/Wa 1924/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków dotyczących wprowadzania gazów i pyłów do powietrza w ramach pozwolenia zintegrowanego - oddala skargę - IV SA/Wa 1924/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. Spółki z o.o. w T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. w wysokości 228 171 zł za przekroczenie warunków dotyczących wprowadzania gazów i pyłów do powietrza ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że elektrociepłownia E. zakładu E. Spółka z.o.o. w T. jest instalacją energetycznego spalania paliwo łącznej mocy powyżej 100 MW. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz. U. nr 283, poz. 2842) dla tej instalacji wymagane jest prowadzenie pomiarów ciągłych emisji do powietrza. Sprawozdania zawierające wyniki ciągłych pomiarów emisji z instalacji energetycznego spalania paliw wykonanych w okresie pierwszego i drugiego półrocza 2007 r. zostały przesłane do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Delegatury w T., Organ podkreślił, że analiza przekazanych raportów wykazała błędy, w tym m.in. dla pewnych okresów pomiarów nieprawidłowo były ustawione wartości dopuszczalne w miesięcznych raportach stężeń. Dotyczyło to pyłu, dwutlenku siarki i tlenków azotu. Z uwagi na powyższe WIOŚ przeprowadził kontrolę w dniach [...].05.2008 r., po kontroli wydane zostało zarządzenie pokontrolne z dnia [...].05.2008r. znak [...] m.in. zobowiązujące stronę do przekazania do WIOŚ w terminie do [...].06.2008 r. skorygowanego sprawozdania zawierającego wyniki ciągłych pomiarów emisji z instalacji energetycznego spalania paliw wykonanych w okresie pierwszego i drugiego półrocza 2007r. Strona przy piśmie z dnia [...].07.2008 r. znak [...] przekazała zestawienie wyników pomiarów za poszczególne miesiące 2007r. Na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony i Środowiska, art. 305 ust. 1 ww. ustawy [...] WIOŚ stwierdził przekroczenie warunków korzystania ze środowiska i w dniu [...].02.2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wymiaru kary pieniężnej za rok 2007, po czym decyzją z dnia [...].03.200 r. wymierzył karę. Po odwołaniu strony z dnia 23.04.2009 r. Główny Inspektor Ochrony! Środowiska uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie GIOŚ w ww. decyzji została niewłaściwie obliczona kwota kary. Przekazane przez stronę raporty za rok 2007 wykazały zarówno przekroczenia dopuszczalnych miesięcznych stężeń dwutlenku siarki i pyłu jak, i przekroczenia dopuszczalnej ilości przekroczeń średnich 48-godzinnych pyłu (stężenie powyżej 110% wartości standardu emisyjnego), co oznacza, że nie zostały spełnione warunki dotrzymania standardów. Oznacza to, że warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, określone § 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.12.2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181) nie zostały spełnione, stwierdzono wystąpienie przekroczenia emisji dopuszczalnej pyłu i dwutlenku siarki w analizowanym roku 2007. Należało więc karę obliczyć odnosząc wszystkie zmierzone wartości emisji dwutlenku siarki i pyłu do ustalonych w pozwoleniu zintegrowanym wielkości dopuszczalnych. Z uwagi na powyższe, w celu poprawnego obliczenia wielkości przekroczeń i tym samym kwoty kary pieniężnej, organ pierwszej instancji wystąpił w dniu [...].02.201 Or. do strony o przekazanie informacji przedstawiającej wyniki ciągłych pomiarów emisji z instalacji energetycznych E. wykonanych w 2007r., w postaci wydruków wartości średnich godzinowych stężeń dwutlenku siarki i pyłu w okresach wystąpienia przekroczenia miesięcznych wartości dopuszczalnych stężeń lub wystąpienia przekroczenia 48-godzinnych wartości dopuszczalnych stężeń. Dane te były niezbędne do dokonania obliczeń wartości przekroczeń dwutlenku siarki i pyłu. Po dokonaniu obliczeń dla całego roku 2007 WIOŚ w B. wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2010 r. wymierzającą karę pieniężną za okres od 1 stycznia 2007r. do 31 grudnia 2007 r. w wysokości 228 171 zł. Zdaniem organu kara została poprawnie obliczona sumując wszystkie przypadki przekroczenia standardu dopuszczalnego określonego w pozwoleniu zintegrowanym, na podstawie którego strona funkcjonuje. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska przedstawionego przez odwołującą, że w zakresie określonym w cytowanych wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych w zakresie uznawania standardów za dotrzymane, może wartości emisji dopuszczalnej przekraczać i dopiero w przypadku niespełniania tych standardów ponad wskazany w ww. rozporządzeniu zakres, może mieć naliczoną karę pieniężną. Zdaniem GIOŚ warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane, określone w ww. rozporządzeniu, wskazują jedynie sposób kwalifikowania danej instalacji co do określenia czy spełnia ona czy też nie spełnia wymogi określone w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym. Jeżeli pojedyncze przekroczenia mieszczą się we wskazanym ww. rozporządzeniem zakresie, to instalację uważa się za spełniającą wymogi i nie jest podejmowane w stosunku do niej postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej. Natomiast w przypadku, gdy analiza wyników pomiarów wykaże, że dana instalacja warunki te narusza, należy jej obligatoryjnie naliczyć karę pieniężną zgodnie z art.305 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) za wszystkie stwierdzone przekroczenia w okresie całego analizowanego okresu, w tym przypadku roku 2007. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. Spółka z o.o. w T. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) par. 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. z 2005, Nr 260 poz. 2181), 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, b) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, c) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, d) art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, e) art. 75 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, f) art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, g) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, h) art. 107 par. 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi E. Spółka z o.o. w T. stwierdziła, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. wydając w dniu [...].08.2010 decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2010 naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 KPA nakazujące orzekającym organom administracyjnym: działanie na podstawie przepisów prawa {art. 6 KPA), stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony (art. 7 KPA), prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa (art. 8 KPA), informowanie strony o faktycznych i prawnych okolicznościach mogących mieć wpływ na załatwienie sprawy, zabezpieczenie przed możliwością powstania szkody z powodu nieznajomości prawa(art. 9 KPA), dopuszczenie wszelkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 KPA), wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA), dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 KPA) i powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie faktyczne zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 1 i 3 KPA). E. Spółka z o.o. w T. wywodziła również, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. wydając w dniu [...].08.2010 decyzję naruszył przepisy § 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20,12.2005 w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260/2005, poz. 2181). E. Sp, z o.o. w T. wywodziła, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. wydając w dniu [...].08.2010 decyzję naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej ponieważ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego polegającego na dopuszczeniu wszelkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, nie dokonał oceny faktów na podstawie całokształtu uprzednio zebranego materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszystkich przesłanek merytorycznych i przepisów formalno-prawnych regulujących zagadnienie dotrzymywania standardów emisyjnych dla instalacji energetycznego spalania paliw wyposażonych w systemy ciągłego monitoringu emisji zanieczyszczeń lecz uwzględnił wyłącznie własną nieprawidłową interpretację przepisów jednocześnie pomijając przez Stronę faktów i okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, nie określił w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wykazał zmienność poglądów prawnych dotyczących tego samego zagadnienia rozstrzygając w odstępie kilku miesięcy bieżącego roku przy identycznym stanie prawnym tę samą sprawę całkowicie odmiennie ewidentnie działając na szkodę Strony. E. Spółka z o.o. w T. nie zgodziła się ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].08.2010 mającymi stanowić dowód na prawidłowe określenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie w 2007 roku warunków ustalonych w decyzji pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...].06.2006 wydanym przez Wojewodę [...] w zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza. Skarżąca wywodziła, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska w W. wydając najpierw decyzję uchylająca i następnie decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Delegatury w T. działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. określającą wielkości przekroczenia emisji dopuszczalnej zanieczyszczeń w 2007 roku na podstawie materiałów dowodowych przedstawionych przez Stronę w trakcie całego postępowania administracyjnego nie dokonał ich wnikliwej analizy w zakresie możliwości określenia prawidłowej wielkości przekroczeń emisji dopuszczalnej tych zanieczyszczeń, nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących możliwości ustalenia odmiennych wielkości przekroczeń emisji dopuszczalnej tych zanieczyszczeń na podstawie posiadanych tych samych materiałów dowodowych i działając w sposób opisany powyżej rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony naruszając jej interes prawny. Zdaniem skarżącej analiza sposobu obliczania przekroczeń emisji dopuszczalnych zanieczyszczeń i naliczania kar pieniężnych za przekroczenia emisji dopuszczalnych przedstawionych w przepisach zawartych w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.12.2005 w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 260/2005, poz. 2181) "Dokumentacji algorytmów komputera emisyjnego MIKROS" (rozdział 7 - "Przetwarzanie danych archiwalnych" i rozdział 9 - "Prezentacja danych w raportach") jednoznacznie wykazuje, że organ I 5 instancji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił wielkość przekroczeń emisji dopuszczalnej pyłu i dwutlenku siarki i kar pieniężnych za przekroczenia emisji dopuszczalnych tych zanieczyszczeń niezgodnie zasadami. Ponieważ "Dokumentacja algorytmów komputera emisyjnego MIKROS" została opracowana na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 04.03.2003 w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 163/2003, poz. 1584) i następnie zaktualizowana na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.12.2005 w sprawie standardów emisyjnych z instalacji {Dz. U. Nr 260/2005, poz. 2181) zawiera opis prawidłowego i powszechnie stosowanego w systemach ciągłego monitoringu emisji zanieczyszczeń sposobu określania przekroczeń emisji dopuszczalnych zanieczyszczeń i naliczania kar pieniężnych za przekroczenia emisji dopuszczalnych, wobec powyższego zastosowana przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego odmienna metoda ustalania przekroczeń emisji dopuszczalnych zanieczyszczeń i naliczania kar pieniężnych za przekroczenia emisji dopuszczalnych na podstawie własnych obliczeń jest nieprawidłowa i narusza interes strony ewidentnie działając na jej szkodę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji 6 stanowiły przepisy art. 305 ust. 1 i 4 , art. 309 ust. 1 pkt 1, art. 313 ust. 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Przepisy te obligują Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wymierzenia kary pieniężnej, między innymi za przekroczenie określonych w pozwoleniach o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo ochrony środowiska, ilości lub rodzajów gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza. Niekwestionowanym w sprawie jest, iż w rozpoznawanym przypadku stwierdzono wystąpienie przekroczenia emisji dopuszczalnej pyłu i dwutlenku siarki w 2007r. Okoliczność ta została potwierdzona przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ponadto pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przyznał, iż przekroczenia te nie są przez stronę kwestionowane. Stwierdzenie warunków korzystania ze środowiska nastąpiło w oparciu o pomiary prowadzone przez organ korzystający ze środowiska { art. 305 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Zasadnie więc organ w oparciu o art. 305 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wymierzył karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym to jest 2007. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 313 ust. 1 Prawa ochrony środowiska karę za przekroczenia o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 1 wymierza się za każdą substancję wprowadzoną do powietrza z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu. Dla skarżącej została wydana w dniu [...] czerwca 2006r. decyzja -pozwolenie zintegrowane konkretyzująca powyższe warunki. W toku postępowania zostało ustalone, czego nie kwestionuje strona skarżąca, iż warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym zostały naruszone, odnosiły się one do emisji pyłów i dwutlenku siarki. Z powołanego wyżej przepisy wynika, że kara winna zostać wymierzona za każdą wprowadzoną do powietrza substancję z przekroczeniem warunków określonych pozwoleniu. Słusznie więc organ wyliczył wysokości kary w odniesieniu do każdej wprowadzonej do powietrza substancji. Przy czym zgodzić należy się z organem, iż należało odnosić wartości emisji dwutlenku siarki i pyłu do wartości dopuszczonych w pozwoleniu zintegrowanym. Tak obliczone wartości stanowiły podstawę wymierzenia kary. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wysokość przekroczeń emisji substancji wprowadzonych do powietrza należało odnosić do wartości określonych w pozwoleniu zintegrowanym jak wynika to wprost z przepisu { art. 313 Prawa ochrony środowiska). Podstawy takich ustaleń wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie stanowi § 12 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji ( Dz. U. Nr 260, poz. 2181). Tak obliczone wartości stanowiły podstawę wymierzenia kary, przy czym co należy ponownie podkreślić niedotrzymanie standardów emisji zostało przez organ ustalone jak i nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, przekroczenie to zostało ustalone przy uwzględnieniu zapisów powołanego wyżej rozporządzenia, co zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta czyni pozbawionym słuszności zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 76 § 1, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, iż skarżąca nie umotywowała na czym konkretnie naruszenia te miałyby polegać, w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, a także wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, iż brak rozporządzenia wydanego w oparciu o art. 306 ust. 1 Prawa ochrony środowiska uniemożliwia wymierzenie kary za powyższe przekroczenia. Przepis ten zawiera jedynie fakultatywną delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę słowami "może określić, w drodze rozporządzenia". Przy czym podstawę prawną do wymierzania kary stanowi ustawa, a nie rozporządzenie, które ewentualnie mogłoby jedynie określać szczegółowe warunki jej wymierzania. Pozbawione słuszności jest stanowisko strony skarżącej dotyczące naruszenia zakazu reformationis in peius przez organ pierwszej instancji. Istotnym elementem mającym znaczenie przy rozstrzyganiu tego zarzutu jest fakt, że wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego { por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 maja 1998r., FPS 2/98 - ONSA 1998, nr 3, poz. 79). Mając na względzie powyższe rozważania na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.