IV SA/Wa 1926/07

Dnia 20 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 roku sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) lipca 2007r. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. w W. z (...) kwietnia 2007r. uzgadniające w zakresie melioracji wodnych projekt decyzji Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez C. Sp. o.o. w R., a polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego (serwis samochodowy ze sprzedażą pojazdów) z pomieszczeniami biurowymi i infrastrukturą techniczną na działce ew. nr (...) oraz budowie zjazdu z ul. (...) do ww działki przez teren działki ew. nr (...) przy ul. (...) w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w kompetencji organu właściwego w sprawach melioracji wodnych leżało uzgodnienie planowanej inwestycji w odniesieniu do kwestii związanych z melioracjami wodnymi. Organ pierwszej instancji właściwie podał, że wymieniona w projekcie decyzji działka nie figuruje w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa M. przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W.. Natomiast kwestia prowadzonych robót ziemnych bez zezwolenia, podnoszona przez odwołującego się, nie była przedmiotem tego postępowania. L.W. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako naruszającego prawo. Podniósł, iż wzdłuż działki (...), graniczącej z jego działkami nr (...) i (...), znajduje się rów melioracyjny/odwadniający, który przechodzi dalej, tj. wzdłuż ul. (...) do kolektora wodnego. Zdaniem skarżącego wskazana okoliczność świadczy o tym, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. w kwestii niefigurowania rowu w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów składa oświadczenia niezgodne z rzeczywistością. Na potwierdzenie stawianych twierdzeń przesłał organom właściwym w sprawie materiały dowodowe wskazujące na istnienie przedmiotowego rowu. W ocenie skarżącego organ odpowiedzialny za rejestrację prac melioracyjnych nie panuje nad tym żeby wykonane instalacje (prace) melioracyjne były właściwie rejestrowane, przy tym uporczywie twierdzi, bez dokonania oględzin w terenie (istniejącego stanu faktycznego), że wskazywany rów nie istnieje. Nawet wnioskodawca inwestycji C. Sp z o.o. w R. w trakcie postępowania zainstalował betonowe rury w tym rowie. W związku z powyższym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wydane na podstawie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie melioracji wodnych, tym samym jest niezgodne z prawem. Żadna z wymienionych instytucji nie podjęła się sprawdzenia, czy dokumentacja na którą się powołuje jest zgodna ze stanem faktycznym terenu. Oznacza to, iż nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł także, iż inwestor notorycznie narusza przepisy o ochronie środowiska, prowadzi prace ziemne bez stosownych zezwoleń. Naruszył też stosunki wodne co doprowadziło do częściowego zasypania rowu melioracyjnego. Nadto niszczy jego działki, na przykład dokonana przez niego zmiana ukształtowania terenu spowodowała ich zalewanie. W związku z powyższym skarżący domaga się również zobowiązania inwestora do przywrócenia powierzchni terenu do stanu pierwotnego oraz wstrzymania się od bezprawnych działań prowadzących do dewastacji terenu. Dodatkowo strona w piśmie procesowym z (...) listopada 2007r., złożonym na rozprawie, wskazała iż dokonana ostatnio przez przedstawicieli Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w R. wizja lokalna potwierdziła istnienie rowu melioracyjnego prowadzącego do kolektora wodnego przy ul. (...), którego istnieniu zaprzeczył organ, bez podjęcia prób wyjaśnienia posiadania nieaktualnych danych. Zaś wskazując na wydaną w dniu (...) września 2007r. decyzję Prezydenta Miasta R. o warunkach zabudowy wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lipca 2007r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. z (...) kwietnia 2007r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej: p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Oznacza to, iż postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jednak pomimo wpadkowego charakteru "rządzi" się takimi samymi regułami procesowymi jak postępowanie zasadnicze. Zatem i w tym postępowaniu organ uzgadniający winien kierować się zasadami ogólnymi i dowodowymi jakie obowiązują w postępowaniu administracyjnym (m. in. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a.). Tymczasem w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym doszło do ich naruszenia. W sprawie przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy. Działki przeznaczone do zainwestowania - jak wynika z akt sprawy - zakwalifikowane zostały do działek o symbolach RV i N, czyli gruntów ornych i nieużytków. Organ właściwy z zakresu melioracji wodnych dokonał w sprawie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 p.z.p. Podejmując takiej treści rozstrzygnięcie uznał, iż grunty przeznaczone do zainwestowania nie były meliorowane, jako że nie figurują w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa M. przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W.. Tymczasem strona skarżąca przez cały tok postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, wywodziła iż na gruncie istnieje rów melioracyjny/odwadniający. Ostatecznie zarzuciła organom rozpoznającym sprawę niezweryfikowanie danych wynikających z ewidencji ze stanem istniejącym w terenie. Sąd - po analizie akt postępowania administracyjnego - uznał, iż organy rozpoznające sprawę dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ((Dz.U. z 2005r., nr 239, poz 2019, ze zm.) - zwanej dalej: p.w.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnej dzielą się na podstawowe i szczegółowe (w tym rowy), w zależności od ich funkcji i parametrów (art. 70 ust. 2 p.w.). Ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzi marszałek województwa (art. 70 ust. 3 p.w.) - zwanej dalej: ewidencją. Oczywistym jest więc fakt, iż nie każdy rów istniejący w terenie musi być urządzeniem melioracji wodnej. Warunkiem zaliczenia rowu do urządzenia melioracji wodnej, a zarazem wpisania do ewidencji, jest jego przeznaczenie mające służyć celom wskazanym w art. 70 ust. 1 p.w. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów uzgadniających planowaną inwestycję pod kątem melioracji wodnych, stojących na stanowisku, iż działka inwestycyjna nie jest zmeliorowana, albowiem tak wynika z ewidencji, o której mowa w art. 70 ust. 3 p.w., było wykazanie, że sporny rów nie jest urządzeniem melioracji wodnej i teren nie jest zmeliorowany. Przy tym postawienie takiej tezy wymaga od organu wskazania na konkretny materiał dowodowy, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mianowicie w materiale dowodowym sprawy powinien znaleźć się dowód w postaci wyciągu z ewidencji obejmujący teren, na którym ma nastąpić lokalizacja inwestycji objętej uzgodnieniem, dowód z przeprowadzonych oględzin wyżej wskazanego obszaru, przy zastosowaniu art. 79 K.p.a., a nadto w uzasadnieniu podjętego aktu odniesienie się do twierdzeń skarżącego dotyczących niezgodności zapisów zawartych w ewidencji ze stanem na gruncie, czyli kwestii aktualności danych widniejących w ewidencji. Nie wystarczającym było więc oparcie zajętego stanowiska przez organ pierwszej instancji na gołosłownym stwierdzeniu, że wymieniona w projekcie decyzji działka nie figuruje w ewidencji wód i urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., jak również dosłowne zacytowanie tego stanowiska przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przedstawione działanie organów, oprócz naruszenia powyższych regulacji procesowych, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonywania unormowanej w art. 11 K.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie postanowienia, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Tymczasem uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy pod żadnym względem nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. nie tylko z powodu niekonwalidowania uchybień organu pierwszej instancji, ale i nierozpoznania ponownego sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia. Ze względu na treść skargi należy podkreślić, iż Sąd obejmował kontrolą pod względem zgodności z prawem tylko zaskarżone postanowienie, a zatem rozważał tylko tę argumentację skargi, która odnosiła się do treści tego aktu. Nie ustosunkował się natomiast do tej części skargi, która poruszała szereg kwestii i naruszeń przepisów prawa materialnego nie związanych z przedmiotem skargi i tego konkretnego postępowania uzgadniającego. Zatem nie mógł również rozważać wniosku skarżącego o uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy z (...) września 2007r. i innych wniosków wskazanych w przedstawionym wyżej stanie sprawy, jakoby wyszedłby poza granice kontrolowanego postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym orzeczeniu, z jednoczesnym zapewnieniem czynnego udziału w sprawie stronom postępowania, w tym umożliwią im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego nie postanowiono w tym przedmiocie.