IV SA/Wa 1926/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Gospodarki, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą orzekł o nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. w części, w jakiej stwierdzono nią nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1964 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa C. ul. [...] i decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 1966 r. w przedmiocie wznowienia postępowanie zakończonego powyższym orzeczeniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności. Wskazaną decyzją Ministra Gospodarki z 2001 roku stwierdzono m.in. nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem młyn elektryczny, własność C. w W. Podstawą ustanowienia zarządu były przepisy dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 r. Nr 21 poz. 67 ze zm.). Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia stanowiącego podstawę do objęcia młyna zarządem państwowym stwierdzono wówczas również nieważność orzeczeń dotyczących nacjonalizacji przedmiotowego młyna, wydanych w związku z treścią art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). Przywołując orzecznictwo sądowe, Minister w zaskarżonej obecnie decyzji wskazał, iż stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w następstwie nacjonalizacji przedsiębiorstwa było niezasadne, bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotyczącego objecie go w zarząd państwowy stanowić mogło wyłącznie przesłankę dla wznowienia postępowania, w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W tej sytuacji organ administracji uznał, iż zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego własnej decyzji z 2001 roku, w części, w jakiej orzekano o nieważności orzeczeń wydanych w następstwie objęcia młyna zarządem (orzeczenia w przedmiocie nacjonalizacji z 1964 i 1966 roku), jako wydanych bez podstawy prawnej. W skardze na decyzję Ministra Gospodarki oraz piśmie procesowym (k. 22) K. M. (spadkobierca dawnego właściciela młyna) podniosła, iż sprzeciwia Sygn. akt IV SA/Wa 1926/08 się wyeliminowaniu z obrotu decyzji z 2001 roku w zakresie, w jakim orzeczono nią o nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych z 1964 i 1966 roku. Skarżąca wskazała, iż rozstrzygnięcia dotyczące nacjonalizacji były wadliwe, skoro nie było przesłanek do objęcia młyna zarządem państwowym w 1953 roku. Podniosła, iż orzeczenie prowadzi do przeciągania się sprawy, co spowoduje negatywne skutki dla Skarżącej. Jest ona zainteresowana odzyskaniem młyna. Obecnie jest on nieużytkowany, niszczony, dewastowany. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, jakoby orzeczenie z 2001 roku zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (część wstępna regulacji). Sytuacja taka może mieć bowiem miejsce, gdy organ administracji orzeka w przedmiocie zagadnień pozostających w ogóle poza kompetencjami administracji publicznej (o ile natomiast w sprawie właściwy jest inny organ wypełniona jest wówczas hipoteza art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W rozpoznawanym przypadku, Minister Gospodarki w 2001 roku był generalnie kompetentny dla oceny konkretnych ostatecznych orzeczeń nacjonalizacyjnych z 1964 i 1966 roku pod katem ich ewentualnej kwalifikowanej wadliwości. Wydając więc decyzję w przedmiocie ich nieważności nie działał bez podstawy prawnej. Odrębną kwestia jest ocena, czy w konkretnym przypadku zasadnie uznano, iż decyzje nacjonalizacyjne dotknięte były wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zagadnienie to nie mieści się w pojęciu "orzekania bez podstawy prawnej", wkracza bowiem, co do meritum, w ocenę rozstrzygnięcia (występowanie przesłanek orzekania). Odmienne rozumienie treści normatywnej art. 156 §.1 pkt 2 K.p.a. prowadziłoby do sytuacji, gdy pojecie "naruszenia prawa" i "działania bez podstawy prawnej" byłyby tożsame (opisywałyby te same stany). Taką intencję prawodawcy (tożsamość pojęć) wyklucza opatrzenie jednego z nich tj. "naruszenia prawa" dodatkowym kwalifikatorem - "rażące". Sygn. akt IV SA/Wa 1926/08 Stąd kwestie, czy orzeczenie 2001 roku jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 §.1 pkt 2 K.p.a. rozważać może organ administracji jedynie w kontekście ustalenia, czy przywołując w 2001 roku normę art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. jako przesłankę stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, w związku z orzeczeniem o nieważności orzeczenia dotyczącego oddania przedsiębiorstwa w zarząd państwowy, nie naruszono rażąco prawa (art. 156 §. 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Organ winien był mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzające Wadą nieważności dotknięte są m.in. decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa przez organ orzekający w sprawie. Naruszenie przepisu musi być przy tym oczywiście widoczne, poprzez proste zestawienie faktycznej treści normy prawnej ze znaczeniem, jakie jej nadano orzekając w sprawie. Przesłanką nieważności orzeczenia nie może być wyłącznie interpretacja określonej normy prawnej, przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia, pozostająca w sprzeczności z dominującą w orzecznictwie czy doktrynie. W rozpoznawanej sprawie organ administracji upatrywał wadliwość (określaną przez niego mianem braku podstaw prawnych) w zastosowaniu normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do orzeczeń nacjonalizacyjnych, których wadliwość wynikała z faktu, wyeliminowania z obrotu prawnego uprzednich orzeczeń w przedmiocie przejęcia przedsiębiorstwa w zarząd państwowy. W przypadku orzeczeń w przedmiocie przejęcia w zarząd i nacjonalizacji istotnie występuje ścisłe powiązanie, bowiem ówczesny prawodawca w ustawie o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przypisał skutki prawne, w postaci przejęcia na rzecz państwa przedsiębiorstw, wcześniejszemu ich objęciu stosownymi orzeczeniami w zarząd na zasadzie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (art. 2 ustawy). Trafnie organ administracji wskazuje, iż w tej sytuacji prawidłową drogą ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń nacjonalizacyjnych powinno być wznowienie postępowania. Pogląd ten znalazł pośrednio odzwierciedlenie w przytoczonym w zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1966 (sygn. akt II ARN 21/96 opubl. OSNP nr 3/97 poz. 32). Wyrok ten został jednak wydany w wyniku Sygn. akt IV SA/Wa 1926/08 wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim była ówcześnie rewizja nadzwyczajna, a wówczas zakwestionowane (uchylone) przez Sąd Najwyższy orzeczenie zostało wydane przez jednoinstancyjny sąd administracyjny. Nie można pominąć także, iż poglądy odnośne możliwości stwierdzenia nieważności orzeczeń, które zostały wydane w oparciu o inne orzeczenia, wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, były prezentowane ponadto w innych orzeczeniach NSA (patrz np. wyrok sygn. akt IV SA 36/99 niepubl.). Istotną okolicznością w sprawie jest także potrzeba zastosowania właściwej wykładni dla oceny, iż przyjęte ówcześnie przez Ministra Gospodarki rozumienie przepisów dotyczących przesłanek stosowania trybów nadzwyczajnych było wadliwe. Otóż proste odczytanie treści normy art. 145 §1 pkt 8 K.p.a. (wykładnia językowo-gramatyczna) nie daje podstaw do jego stosowania, gdy orzeczenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia, na którym było ono oparte. Przepis ten bowiem expresis verbis dotyczy sytuacji, gdy orzeczenie wcześniejsze zostało "uchylone" lub "zmienione", przy czym pojęcia te są używane w K.p.a. w innych przypadkach niż stwierdzenie nieważności (patrz art. 151 §1, art. 154 §1, art. 155, 161 §1, art. 163). Dopiero zastosowanie prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej (systemowa, celowościowa, historyczna) prowadzi do trafnej konkluzji, iż regulacja ta znajduje także zastosowanie, o ile orzeczenie, na którym oparto kwestionowany akt zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jego nieważności. Mając powyższe na względzie nie można uznać, aby ujawniono w sprawie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki z 2001 roku, w zakresie, w jakim orzekł on w przedmiocie decyzji nacjonalizacyjnych. Orzeczenie to wprawdzie było wadliwe, lecz wada jego nie jest kwalifikowana, a więc nie było zasadne stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. Ze względu na swój charakter norma art. 156 §.1 pkt 2 stanowi przepis prawa materialnego (pomimo zamieszczenia w regulacji procesowej) Jak wskazano w rozpoznawanej sprawie jej naruszenie, poprzez nieuprawnione uznanie, iż doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej miało wpływ na wynik sprawy, skoro, jak wskazano, orzeczenie z 2001 roku równocześnie nie narusza rażąco prawa. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o Sygn. akt IV SA/Wa 1926/08 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w myśl art. 152 wskazanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Gospodarki, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.