IV SA/Wa 1927/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] Szef Urzędu d/s Cudzoziemców po rozpatrzeniu zażalenia obywatela [...] pana J. P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].03.2013r., nr [...], orzekające o odmowie cudzoziemcowi przeglądania dokumentów, zawierających informacje niejawne, którym zostały nadane klauzule "poufne" i "tajne" W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 20.04.2012r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o udzielenie panu J. P. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W piśmie z dnia 18.06.201 2r. strona sprecyzowała, iż prosi o rozpatrzenie w/w wniosku w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191 poz. 1133). Postanowieniem z dnia [...].08.2012r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wyłączeniu z akt sprawy nr [...] o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dokumentów niejawnych o klauzuli: "poufne". W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W dniu 03.09.2012r., tj. w ustawowym terminie pełnomocnik strony złożył zażalenie na w/w postanowienie wnosząc o uchylenie go w całości i orzeczenie co do istoty sprawy - o pozostawieniu w aktach sprawy dokumentów niejawnych o klauzuli poufne. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że organ nie wskazał na żaden ważny interes państwowy, który przemawiałby za wyłączeniem określonych dokumentów z akt sprawy. W ocenie pełnomocnika strony przesłane przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego dokumenty zawierają dane, które nie mogą w żaden sposób zagrozić ważnemu interesowi państwa, o którym mowa w art.74§1 Kpa. Wskazano, że przesłane informacje zostały pozyskane w ramach operacji o kryptonimie [...] polegającej na firmowaniu przez ABW na terytorium Polski, m.in. międzynarodowej dostawy kontrolowanej zorganizowanej i zrealizowanej faktycznie przez; "zaprzyjaźnioną" [...], a to celem wciągnięcia w misterną pułapkę wytypowanych z góry osób. Pełnomocnik strony podniósł, iż wnioskodawca w rzeczywistości stał się ofiarą nielegalnej, nosząc cechy przestępstwa urzędniczego-prowokacji, a tzw.: "poufne" okoliczności będące przedmiotem obszernych doniesień prasowych są obecnie poddane dogłębnej ocenie Sądu Okręgowego w W. w ramach jawnej- publicznej rozprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...].02.201 3r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego oraz, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 74 Kpa, którego brzmienia nie przytoczył w uzasadnieniu postanowienia i nie dokonał oceny, czy przekazaną informację niejawną należy wyłączyć ze względu na ważny interes państwowy. Ponadto, w trakcie postępowania zażaleniowego wpłynął do organu II instancji dokument niejawny oznaczony klauzulą "tajne", który powinien zostać uwzględniony w toku ponownego postępowania w zakresie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].03.2013r. Nr [...] odmówił cudzoziemcowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym zostały nadane klauzule "poufne" i "tajne". Organ I instancji podkreślił, że treść informacji niejawnych, które pozostają w dyspozycji tut. organu i którym nadawca nadał klauzulę "tajne" i poufne" uzasadnia odmowę umożliwia jej przeglądania przez stronę ze względu na ważny interes państwowy. W ustawowym terminie pełnomocnik strony złożył za pośrednictwem poczty i organu I instancji zażalenie na w/w postanowienie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej dokumentów niejawnych o klauzuli "poufne". Pan J. J. stwierdził, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia o odmowie przeglądania dokumentów objętych klauzulą "tajne", lecz w przypadku dokumentów objętych klauzulą ,"poufne", organ powinien ocenić, czy z uwagi na ważny interes państwa, informacje takie powinny zostać wyłączone i nieudostępniane stronom. Natomiast w ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie, organ I instancji nie uzasadnił wystarczająco, jaki ważny interes państwowy przemawia za odmową przeglądania dokumentów o klauzuli "poufne". Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia organ przywołał brzmienie art. 2 pkt 2 i 3, art. 4, ust. 1,art. 5 ust. 3 i art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 §1 i 2 k.p.a i wskazał, iż z uwagi na fakt, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia są informacje niejawne, którym nadano klauzulę: "tajne", dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia panu J. P. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ rozpatrujący sprawę jest zobligowany do wyłączenia ich jawności w stosunku do strony na podstawie art. 74 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie istnieją także informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "poufne", tak więc wyłączenie ich jawności w stosunku do strony ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych może mieć miejsce jedynie na podstawie art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. ze względu na ważny interes państwowy, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony informacji niejawnych. W ocenie organu treść informacji niejawnych, którym nadawca przyznał klauzulę: "poufne", z uwzględnieniem ich uzupełnienia poprzez materiały opatrzone klauzulą: "tajne" uzasadnia odmowę umożliwienia przeglądania w/w materiałów przez stronę ze względu na ważny interes państwowy. Uwzględniając powyższe ustalenia, a w szczególności treść dokumentów niejawnych, przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że wydanie przedmiotowego postanowienia jest konieczne. Odnosząc się do zarzutów Strony organ wskazał, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie lub pełnomocnikowi przeglądania dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych z uwagi na prawną niedopuszczalność ujawnienia tych informacji. Spowodowałoby to bowiem ujawnienie treści zawartych w przedmiotowych dokumentach. Natomiast informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., Domagając się jego uchylenia skarżący zarzucił mu naruszenie przepisu art. 74 §1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i ust. 3 Ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych 3 (Dz. U. z 2010 roku Nr 182 poz. 1228) polegające na błędnym wskazaniu iż przy rozstrzyganiu kwestii uprawniania strony do przeglądania akt sprawy w tym dokumentu opatrzonego klauzulą "poufne organ pierwszej instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne" który wpłynął do organu w toku post. zażaleniowego, podczas gdy podstawę rozstrzygania winna stanowić wyłącznie treść tych dokumentów w kontekście ważnego interesu państwowego, przemawiającego za ich wyłączeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność tego postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73§ 1 kpa). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. Wyjątek od jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 §1 kpa, który wyłącza stosowanie art. 73 k.p.a do akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 rM sygn.akty SA/Wa 1692/11). Zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów, wskazał, że informacje te są kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajne" i "poufne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na ważny interes państwowy. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że 1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi; 3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione; 5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości; 6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 w/w ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. Z przepisów tych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im odpowiednio klauzuli tajne" lub "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust. 2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony w/w fundamentalnym wartościom, które - postrzegane jako dobrostan Państwa - mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli. Stosując reguły wykładni celowościowej należy dojść do wniosku, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, jakiego w skardze domaga się skarżący mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega natomiast ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 kpa, w której określone dokumenty zostały wyłączone z akt sprawy dostępnych dla strony ze względu na ochronę tajemnicy państwowej lub ważnego interesu państwowego. Sąd badając szczegółowo materiały zawierające informacje niejawne stwierdził, że wydane w sprawie postanowienia obu instancji należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu z urzędu oparto o art. 250 w/w ustawy.