IV SA/Wa 1927/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora [...] z dnia[...]maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], określająca Gminie [...] za okres 1 stycznia do 30 czerwca 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lutego 2018 r Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni we [...] (dalej: Wody Polskie) na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: Prawo wodne lub ustawa) ustaliło, w formie informacji rocznej (skorygowanej w dniu [...] 2018 r. w zakresie nazwy podmiotu - "Gmina [...]", zamiast "Urząd [...]") dla Gminy [...] za okres 1 stycznia do 30 czerwca 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Wód Polskich w dwóch kwartalnych ratach (za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł, za II kwartał - do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł). W dniu [...] marca 2018 r. Gmina [...] złożyła reklamację, w której m.in. nie zgodziła się z zasadnością naliczonej opłaty w informacji rocznej z rejestru [...] podnosząc, iż opłata powinna być naliczona jedynie ze zlewni [...], natomiast ze zlewni [...] wody opadowe są odprowadzane do ziemi, za co opłata nie powinna być naliczana opłata. Rozpoznając reklamację organ wskazał, że sporna opłata została naliczona na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2008 r. nr [...], którą udzielono Gminie - [...] pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do wlotów przy ul. [...] i [...] do rzeki [...]. Z uwagi na powyższe w ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich we [...] w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia do 30 czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, albowiem reklamacja nie została uznana przez organ. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Wobec powyższego opłata za rok 2018 została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł/dobę, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 181 dni i maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód według pozwolenia wodnoprawnego w ilości [...] dm3/h, wynoszącej po przeliczeniu [...] m3/s. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie orzekł jak w decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące zastosowaniem w sprawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych przez Gminę [...] w systemie Eco Drain, pochodzących z zanieczyszczonych powierzchni (dróg i parkingów) o trwałej nawierzchni, ujętych w zamknięte systemu kanalizacyjne, kierujące ścieki do wylotów przy ul. [...] i [...] do rzeki [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. podlega opłacie stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych na podstawie wyżej powołanego przepisu, w sytuacji gdy winno być kwalifikowane jako wprowadzanie wód opadowych do ziemi - nie podlegające opłacie stałej w zakresie zlewni [...]. Zdaniem skarżącej nowa ustawa nie przewiduje pobierania i naliczania opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych do ziemi. Tym samym ze zlewni [...] (wbrew zapisom pozwolenia) wody opadowe faktycznie są wprowadzane do ziemi, co nie podlega opłacie stałej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu zapis w pozwoleniu wodnoprawnym wyraźnie stanowi o odprowadzaniu wód do rzeki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z poźn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie do wód –wód opadowych i roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości [...] zł, płatną w dwóch kwartalnych ratach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak nie tylko do kwestii wysokości naliczonej opłaty, ale co do zasadności jej naliczenia w oparciu o posiadane pozwolenie wodnoprawne z [...] lipca 2008 r., zmienione decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ww. ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., udzielającej skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych pochodzących z zanieczyszczonych powierzchni (dróg i parkingów) o trwałej nawierzchni, ujętych w zamknięte systemy kanalizacyjne, kierujące ścieki do wylotów przy ul. [...] i [...] do rzeki [...] (w km [...] i km [...]), w której określono maksymalną ilość odprowadzanych ścieków deszczowych. Z treści powyższego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że spływ wód opadowych i roztopowych z powierzchni zlewni dróg i parkingów ujętych w zamknięte systemy kanalizacyjne kierujące ścieki do wylotów przy ulicy [...] i [...] następuje do rzeki [...]. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że określona opłata stała została ustalona w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn. zm.) - dalej zwanej "Prawo wodne". Ich wejście w życie było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dalej jako "Dyrektywa ramowa". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Dyrektywa ramowa podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne z 2017 r.). Z art. 9 Dyrektywy ramowej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W związku z tymi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, są opłaty za usługi wodne, w tym stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) tej ustawy za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Stosownie zaś do art. 270 ust. 11 powołanej ustawy opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast jak stanowi ust. 1 powołanego wyżej przepisu, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Powyższa definicja w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Dyrektywy ramowej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie z usług wodnych można zaliczyć do katalogu określonego w ust. 3 powołanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa wodna w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest nierozerwalnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to także, iż o ile opłata stała wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku ponoszenia odpłatności do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Do uiszczania opłaty stałej zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 pkt 3a oraz ust. 4 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W niniejszej sprawie organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku - 181 oraz maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód określoną w pozwoleniu w ilości [...] dm3/h, która po przeliczeniu wynosi [...] m³/s. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w niniejszej sprawie, mimo zapisów pozwolenia wodnoprawnego o odprowadzaniu wód do rzeki [...], mamy do czynienia z odprowadzaniem wód opadowych przez rów do ziemi w zakresie zlewni [...] nie podlegającym opłacie stałej, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że brak obowiązku ponoszenia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi występuje tylko w sytuacji ich faktycznego powierzchniowego odprowadzenia, gdzie następuje ich naturalna retencja w ziemi. W każdym zaś przypadku, gdy wody opadowe i roztopowe ujęte są w określone urządzenia wodne, jak w niniejszej sprawie, które z definicji służą dalszemu odprowadzeniu ich do wód, stanowi okoliczność zobowiązującą do ponoszenia opłaty stałej za wskazaną usługę wodną. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 16 pkt 47) Prawa wodnego rów oznacza sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Oplata stała jest ściśle związana z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym. Z pozwolenia wodnoprawego z dnia [...] lipca 2008 r., zmienionego decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wynika jednoznacznie, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni zlewni dróg i parkingów – [...] i [...] następuje przez zamknięty system kanalizacyjny do wylotów przy ul. [...] i [...] do rzeki [...]. W powyższym pozwoleniu wodnoprawnym wyraźnie wskazano, że wprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych następuje do rzeki, a nie do ziemi. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca - jako podmiot korzystający z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - zobowiązana jest do ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z powierzchni zlewni – [...] i [...]. Należy także wskazać, iż ustalona opłata stała została prawidłowo wyliczona z uwzględnieniem okresu, na który pozwolenie wodnoprawne zostało wydane. Reasumując Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.