IV SA/Wa 1928/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2019 r. Rada Gminy [...] przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. Skargę na uchwałę z [...] maja 2019 r. wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 11a ust. 5 w związku z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122) oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami bez konkretyzacji i rozbicia na poszczególne cele, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego; 2) art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie w Programie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania przez gminę i pominięcie w Programie zadania usypiania ślepych miotów. W § 11 ust. 2 Programu wymieniono działania podejmowane w ramach Programu z podziałem środków przeznaczonych na te cele, kształtując je w dwóch grupach. W § 11 ust. 2 pkt 1 przeznaczono środki na odławianie i transport bezdomnych zwierząt do schroniska, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt oraz na obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku i udzielenie pomocy weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 11 ust. 2 pkt 2 wskazano środki przeznaczone na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, zapewnienie zabiegów weterynaryjnych psom, które zostały przekazane przez gminę do adopcji, usypianie ślepych miotów, znakowanie psów i zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich. Tak unormowany sposób finansowania Programu nie wyczerpuje wymagań ustawowych zawartych w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane z rozbiciem ich na poszczególne cele. Program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na ich realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonywanie poszczególnych zadań. Jakkolwiek zaskarżona uchwała przewiduje środki na wszystkie zadania obligatoryjne zastrzeżone do uregulowania w Programie, to jednak ich podział wyłącznie na dwie grupy powoduje, że znaczna część odpowiedzialności za dysponowanie tymi środkami przeniesiona zostaje na organ wykonawczy gminy, to jest wójta. Ponadto prawodawca lokalny nie wyczerpał ustawowego upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Nakazuje on, jako element obligatoryjny uwzględnienie w Programie zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. Zaskarżona uchwała, co prawda przewiduje środki na to zadanie, jednak nie reguluje tej materii. Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że swoboda organu wykonawczego gminy w zakresie wydatkowania środków ograniczona jest uchwałą budżetową na dany rok budżetowy, a w pełnej szczegółowości w planie finansowym na dany rok budżetowy, który zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) jest podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, w planie finansowym jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się wszystkie wydatki budżetowe nieujęte w planach finansowych innych jednostek budżetowych, w tym wydatki związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W powyższych dokumentach brak jest wskazania szczegółowego sposobu planowania i ewidencjonowania środków na wydatki związane z realizacją Programu. Program ma określać podmioty świadczące usługi dla Gminy w powyższym zakresie, w związku z czym precyzowanie sposobu wydatkowania środków w zawieranych przez organ wykonawczy umowach jest realizowane jeszcze przed uchwaleniem Programu, zgodnie z uchwałą budżetową i planem finansowym jednostki budżetowej. Istotne jest przy tym, że uchwała budżetowa jest uchwalana do końca grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, a umowy zawierane są na podstawie budżetu już na początku roku budżetowego. Określanie w Programie szczegółowego sposobu wydatkowania środków, w szczególności środków już zaangażowanych na podstawie budżetu byłoby w ocenie organu określeniem pozornym. Ponadto, w Programie w § 2 ust. 2 pkt 6 wskazano zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów. Zadania te są realizowane na podstawie zawartych umów przez lek. wet. M. G. oraz lekarza weterynarii w schronisku dla bezdomnych zwierząt w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że Rada Gminy [...] z naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt niewystarczająco precyzyjnie określiła sposób wydatkowania środków na realizację Programu. Stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określenie: "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19). W zaskarżonym Programie Gmina w § 11 określiła sposób finansowania tego Programu. Stosownie do § 11 ust. 1 zaskarżonego Programu wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu to 158 000,00 zł. Następnie w § 11 ust. 2 Programu określono sposób wydatkowania tych środków poprzez rozdzielenie ich na dwa punkty – w pkt 1) na odławianie i transport bezdomnych zwierząt do schroniska, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt oraz obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schronisku, udzielanie pomocy weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt przeznaczono 130 000 zł., a w pkt 2) na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, sterylizacja lub kastracja wolno żyjących kotów, zapewnienie psom, które zostały przekazane przez Gminę do adopcji wykonanie zabiegów: trwałego oznakowania, sterylizacji lub kastracji oraz w uzasadnionych przypadkach pokrycie kosztów podstawowych szczepień psa, podania leków i preparatów mających na celu odrobaczenie, odkleszczenie i odpchlenie psa oraz uśpienia ślepego miotu (w przypadku zaadoptowania szczennej suki), usypianie ślepych miotów, znakowanie psów, zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich zbłąkanych, porzuconych lub odebranych właścicielowi przeznaczono 28 000 zł. Taka forma określenia sposobu wydatkowania środków nie jest wystarczająco precyzyjna i jednoznaczna. W konsekwencji nie pozwala na przyjęcie, że umożliwi faktyczną realizację wszystkich zadań określonych w Programie. Należy zwrócić uwagę, że w § 5 ust. 4 Programu przyjęto, że "urząd będzie wydawał opiekunom kotów wolno żyjących (karmicielom), na ich pisemne zgłoszenie, skierowania na zabiegi sterylizacji lub kastracji w gabinecie weterynaryjnym, z którym Gmina zawarła stosowną umowę w powyższym zakresie. Sterylizacja lub kastracja odbywać się będzie przez cały rok, do momentu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy". Przy takim dychotomicznym podziale środków finansowych w § 11 ust. 2 Programu na dwie grupy, nie jest możliwe ustalenie nawet w orientacyjny sposób jakie środki zostały przeznaczone na realizację zadania polegającego na sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących, przy założeniu, że zabiegi te będą wykonywane do momentu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. W podobny sposób został sformułowany § 9 ust. 2 Programu, zgodnie z którym "gmina prowadzi nieodpłatne znakowanie psów przez wszczepienie pod skórę psa elektronicznego mikroprocesora wraz z wprowadzeniem danych do ogólnopolskiej bazy zwierząt oznakowanych. Zabiegi znakowania zwierząt wykonywać będzie lekarz weterynarii, na podstawie umowy zawartej przez Gminę, do momentu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy". Taki sposób sformułowania przepisów nie pozwala określić jakie środki zostały przeznaczone na nieodpłatne znakowanie psów przez wszczepienie pod skórę psa elektronicznego mikroprocesora wraz z wprowadzeniem danych do ogólnopolskiej bazy zwierząt oznakowanych. Tymczasem realizacja tego zadania uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych, przy czym środki te nie zostały jednoznacznie określone. W konsekwencji należy uznać, że nie określono jednoznacznie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznczonych na realizację zadań określonych w Programie, w szczególności na sterylizację lub kastrację kotów wolno żyjących oraz wszczepienie pod skórę psa elektronicznego mikroprocesora. Brak jednoznacznego określenia wysokości środków przeznaczonych na te zadania, w praktyce może oznaczać brak możliwości ich realizacji. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Na zmianę tego stanowiska nie wpływają powołane w skardze przepisy ustawy o finansach publicznych, albowiem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowi przepis odrębny, będący samodzielną podstawą do określenia "sposobu wydatkowania środków finansowych" w Programie. Niedostatecznie precyzyjnie określenie sposobu wydatkowania środków na realizację Programu stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Tym samym, trafnie podniósł to Prokurator Okręgowy, że skoro zaskarżona uchwała w § 11 nie zawiera unormowań, które Rada Gminy zobowiązana była w niej zawrzeć, to takie naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie w Programie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania przez gminę i pominięcia w Programie zadania usypiania ślepych miotów. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 2 - 8 ustawy o ochronie zwierząt do których należy m.in. usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6). Elementem obligatoryjnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są zatem postanowienia określające zasady realizacji zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. Samo ograniczenie się do ogólnego wskazania w § 2 ust. 2 pkt 6 Programu, że program obejmuje usypianie ślepych miotów nie oznacza wykonania upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Przepis § 2 ust. 2 pkt 6 Programu stanowi jedynie powtórzenie art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Tymczasem akty prawa miejscowego mające wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają "uzupełniać" i doprecyzowywać przepisy ustawy kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, a nie je jedynie powtarzać. Rada Gminy powinna wskazać, na jakich zasadach następuje realizacja zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów, a także określić konkretne podmioty, którym powierza realizację tego zadania (podać dane podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne normy co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17). W konsekwencji analiza treści Programu wskazuje, że akt ten narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji zawartego w tym przepisie, przez co prowadzi do podważenia zdatności normy do jej wykonania. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do istotnego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy przyjęcie aktu prawa miejscowego z naruszeniem upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.