IV SA/Wa 1929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi "J." Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r. o niepodleganiu pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej realności objętych Iwh [...] i [...] oraz Iwh [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że wnioskami z dnia [....]stycznia 1991 r. Z. W., J. W., E. R. i Z. L. – reprezentowani przez adwokata A. K., wystąpili do Wojewody [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość objęta Iwh [...] nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazując, że prawo własności nieruchomości objętej Iwh [...]., w skład której wchodziło kilkadziesiąt działek gruntowych i budowlanych, wpisane było na rzecz spółki o nazwie: J. G. O. "Spółka Akcyjna". Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., znak: [...] stwierdził, że realności objęte Iwh [...] i [....]ks. gr. gm. kat. O., Iwh [...] gm. kat. B., Iwh [..] gm. kat. J.oraz Iwh [...] i [...] gm. kat. P., stanowiące na podstawie wpisu z 1926 r. własność spółki pod firmą J. G. O. "Spółka Akcyjna", podpadają pod przepis art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Następnie pismami z dnia [...] lipca 1992 r. i z dnia [...] sierpnia 1992 r. Z. L., T. K. oraz pełnomocnik Z.W., J. W., E. R. i Z. L. odwołali się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Na skutek tego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, że realności objęte Iwh [...] i [...] ks. gr. gm. kat. O., Iwh [...] gm. kat. B., Iwh [...] gm. kat. J. oraz Iwh [...]i [...] gm. kat P., nie podpadają pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Skarbu Państwa, a następnie wnioskiem z dnia [..] czerwca 2007 r. Spółka Akcyjna C. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r., wskazując na rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 Kpa, art. 28 Kpa, art. 107 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Ministra Skarbu z dnia [...] lutego 2006 r. Natomiast decyzją z tego samego dnia, znak: [...], uwzględniając wniosek C. , stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji Minister zaznaczył, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1993 r., została wydana po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., z którymi wystąpili Z. L. i T. K. i pełnomocnik Z. W., J. W., E. R. i Z. L.. Podczas gdy interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy nieruchomość objęta Iwh [...] podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13) miał jedynie właściciel nieruchomości, której przejęcie nastąpiło, a więc spółka przedmiotowa akcyjna. Z tego względu, w ocenie organu, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1993 r., powinien - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji jako postępowanie wszczęte z wniosku podmiotu nieuprawnionego. Fakt, iż organ wydając kwestionowaną decyzję wiedział, że postępowanie toczy się na wniosek osób nie posiadających interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie, iż realności objęte Iwh [...] i [...] ks. gr. gm. kat. O., Iwh [...] gm. kat. B. , Iwh [...] gm. kat. J. oraz Iwh [...] i [..] gm. kat P., stanowiące na podstawie wpisu z 1926 r. własność spółki pod firmą J. G. O. "Spółka Akcyjna" nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 , poz. 13) - stanowi rażące naruszenie art. 28 Kpa oraz art. 61 § 1 Kpa - poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania na wniosek osób, które nie były stroną tego postępowania. Odnosząc się do zarzutu, iż podmiot, który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [....] kwietnia 1993 r., nie posiadał legitymacji czynnej do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji zaznaczono, że spółka C. S.A. jest następcą prawnym P. przekształconych następnie w O. S.A. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka J. G. O. Spółka Akcyjna z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art 28, art. 77, art. 107 § 3, art. 156 i art. 157 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że C. S.A., nie posiada legitymacji czynnej do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wynika to z faktu, że legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1993 roku, C. S.A. uzasadniła wyłącznie występowaniem w postępowaniu pierwotnym jej poprzednika prawnego – O. S.A. Tymczasem charakter, w jakim Zakłady w tamtym postępowaniu występowały nie jest możliwy do ustalenia. Zakłady nigdy w sposób formalny nie zostały wezwane do udziału w postępowaniu, brak jest zawiadomienia skierowanego bezpośrednio to nich, brak również jakiegokolwiek pisma zawierającego zgłoszenie Zakładów do udziału w postępowaniu lub chociażby jakiegokolwiek innego pisma skierowanego przez Zakłady bezpośrednio do Ministra. Zdaniem skarżącego, brak interesu prawnego potwierdziła również sama C. S.A. w treści uzasadnienia wniosku. Skoro bowiem — jak twierdzi ta spółka — decyzja z 1993 roku jest niewykonalna i nie prowadzi do żadnego "namacalnego" skutku prawnego, tym samym nie może wpływać bezpośrednio na sferę praw tej spółki. Zdaniem skarżącego, "J. G. O. " Spółka Akcyjna brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z 1993 roku. Organ administracji orzekający w 1993 roku znajdował się w całkowicie odmiennych od dzisiejszych realiach prawnych. W takim zatem kontekście należy oceniać tak przyjęcie wniosku złożonego przez akcjonariuszy i ich następców prawnych, jak i prowadzenie - do czasu powołania organów Spółki — postępowania wyłącznie z ich udziałem. Zdaniem skarżącego, istnieje również zasadnicza wątpliwość co do zachowania kompletności akt administracyjnych tej sprawy oraz co do tego, czy żadne z dokumentów - czy to przypadkowo, czy też w sposób intencjonalny — nie zostały z tych akt usunięte. Okoliczność ta jest, w ocenie skarżącego, szczególnie istotna, ponieważ członkowie zarządu "J. G. O. " Spółki Akcyjnej tj. M. R. i M. R., niezwłocznie po wyborze, udzielili adwokatowi A. K. pełnomocnictwa do reprezentacji Spółki w postępowaniu zakończonym decyzją z 1993 roku. Dokumentu tego nie ma w aktach postępowania pomimo tego, że liczne inne dowody świadczą o tym, iż Spółka w postępowaniu występowała. Zdaniem skarżącego oczywistym jest, iż najpóźniej w końcu 1992 roku Spółka reprezentowana przez Zarząd, zastępowany przez pełnomocnika adwokata A. K., przystąpiła do toczącego się już postępowania, nie zgłaszając sprzeciwu względem złożonego wniosku i odwołania. Zważywszy na zaawansowanie postępowania pozbawionym uzasadnienia byłoby oczekiwanie złożenia odrębnego wniosku, albowiem spotkałby się on najprawdopodobniej z zarzutem litispendencji. Tym samym decyzja z 1993 roku została już wydana przy obecności procesowej Spółki i do niej, na ręce jej pełnomocnika, adresowana. Co za tym idzie decyzja ta nie jest obarczona przypisywaną jej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania – C. S.A. i Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r. o niepodleganiu pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13) realności objętych Iwh [...] i [...] i [...] ks. gr. gm. kat. O., Iwh [...]gm. kat. B., Iwh [...] gm. kat. J. oraz Iwh [...] i [...] gm. kat P., stanowiących - na podstawie wpisu z 1926 r.- własność Spółki pod Firmą J. G. O. "Spółka Akcyjna". Minister, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 1993 r., z uwagi na to, że wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość objęta Iwh [...] nie podlegała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, złożyły osoby nie posiadające interesu prawnego w sprawie i tym samym rażąco został naruszony art. 28 Kpa i art. 61 § 1 Kpa, poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania na wniosek osób, które nie były stroną postępowania. Zajęte przez Ministra stanowisko jest, w ocenie Sądu, trafne. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym zarówno w 1993 r. jak i obecnie) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ zobowiązany jest do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Art. 61 Kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. Należy także mieć na względzie, że ani dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do strony (art. 61 § 1 Kpa). Oznacza to, że organ nie tylko wszczyna postępowanie na podstawie żądania strony, ale także prowadzi postępowanie w granicach żądania, nie będąc uprawniony do rozpoznania sprawy ponad to żądanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 771/05). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Z. W., J. W., E. R., I. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do ówczesnego Wojewody [...] pismo z dnia [...] stycznia 1991 r., w którym żądali wydania zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość objęta Iwh [....] nie podlegała przepisom dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z prezentaty znajdującej się na tym piśmie wynika, że wpłynęło ono do Urzędu Wojewódzkiego w T. w dniu [...] lutego 1991 r. Pismem z dnia [...] stycznia 1991 r. Wojewoda [...] przekazał ten wniosek Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W efekcie pismem z dnia [...] marca 1991 r. Minister poinformował Z. W., że wniosek zostanie rozpatrzony w II kwartale 1991 roku. Należy zauważyć, że już we wskazanym piśmie wnioskodawcy podali, iż prawo własności do nieruchomości objętej Iwh [...], wpisane było na rzecz owej spółki. Okoliczność tę potwierdza także zebrany w sprawie materiał dowodowy -jak choćby odpis z księgi wieczystej z dnia [...] lipca 1990 r., z którego wynika, że nieruchomość Iwh [...]wpisana była na rzecz spółki pod firmą "J. G. O. Spółka Akcyjna". Wobec tego uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia, czy nieruchomość objęta Iwh [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, był jedynie właściciel nieruchomości, której przejęcie nastąpiło, a zatem wskazana spółka akcyjna. W niniejszej sprawie natomiast wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość objęta Iwh [...] nie podlegała przepisom dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wniosły osoby fizyczne - następcy prawni akcjonariuszy tej spółki. Nie ulega wątpliwości, że Spółka J. G. O. Spółka Akcyjna nie wszczęła postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r., ponieważ w owym czasie spółka ta nie posiadała organów uprawnionych do jej reprezentacji. Obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 335 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. nr 57, poz. 502, ze zm.) stanowił, że spółka akcyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru. Od tego momentu staje się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki, działa jednakże poprzez powołane organy, których skład osobowy winien zostać ujawniony w stosownym rejestrze. Jak wynika z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] powołanie zarządu spółki nastąpiło dopiero w dniu [...] września 1992 r. na wniosek kuratora spółki - ustanowionego zarządzeniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 1992 r., sygn. [...]. Wcześniej zatem Spółka ta nie mogła udzielić nikomu pełnomocnictwa do działania w jej imieniu, z uwagi na nieposiadanie organów. Nadto nie dysponowała akcjami. Akcje J. G. O. S.A. były w posiadaniu Narodowego Banku Polskiego. Przytoczone ustalenia potwierdza prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [..] marca 2011 r., sygn. akt [...]. Skoro więc żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od podmiotu nieuprawnionego - nieposiadającego interesu prawnego w sprawie a jedynie faktyczny, to rozstrzygnięcie merytoryczne wydane na skutek uwzględnienia tego żądania należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa - skutkującym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - stwierdzeniem jego nieważności. Na marginesie należy zauważyć, iż organ nadzoru, z tych samych przyczyn, powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności także decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.1992 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [....] lipca 1992 r. zostało wniesione przez adwokata A. K. - działającego w imieniu osób fizycznych oraz przez Z. L. i T. K.. Oba odwołania wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 1992 r. (data prezentaty), a więc przed ustanowieniem organów Spółki. Nie mogą przy tym zostać uwzględnione zarzuty skarżącego, że Spółka brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z 1993 r. bowiem do toczącego się już postępowania odwoławczego przystąpiła najwcześniej w końcu 1992 r., choć z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych tej sprawy nie wynika, aby tak się stało. Jak już wyjaśniono decydujące znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że wniosek o wszczęcie tego postępowania o podleganiu wskazanej realności pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pochodził od podmiotu nieuprawnionego. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy wniosek ten pochodził do strony. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii otwierało drogę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego celem było dokonanie oceny, czy nieruchomość objęta Iwh [...] - podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie mają również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez pełnomocnika skarżącego argumenty, iż akta sprawy pozostawały w nieładzie i być może nie są kompletne. Akta administracyjne tej sprawy, choć niezestawione chronologicznie, zawierają obszerny materiał dowodowy, który wzajemnie się uzupełnia i daje podstawę do wyciągnięcia logicznych, spójnych wniosków co do faktów mających znaczenie w tej sprawie. Nie może zostać także uwzględniony zarzut skarżącego, że spółka C. S.A. nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania nieważnościowego. W postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych stroną postępowania jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego, ale także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. Nie ulega wątpliwości, że C. S.A. jest następcą O. S.A. Jak wynika z akt sprawy zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. jak i decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zostały doręczone O. S.A. Zauważyć także należy, że następcy podejmowali działania skierowane przeciwko C. S.A. o ustalenie i uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w T. oddalił powództwo zarówno spadkobierców właściciela akcji tej spółki jak i samej spółki J. G. O. S.A. przeciwko Skarbowi Państwa i spółce C. . Sąd w wyroku tym zaznaczył, że osoby fizyczne wnoszące powództwo nie mają legitymacji procesowej do jego wytoczenia. Legitymację czynną posiadała bowiem spółka. O. S.A. potraktowano jako stronę toczącego się postępowania administracyjnego. C. S.A. jest następcą tego zakładu, w dodatku użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego majątku. Wobec tego - wbrew zarzutom skargi - nie można uznać, że w sprawie zostały naruszone art. 28 Kpa w zw. z art. 156 Kpa. Nie mogą odnieść także zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez organ orzekający w tej sprawie artykułów 6, 7, 77, 107 § 3 Kpa. Organ nie prowadził bowiem własnego postępowania dowodowego, oceniał jedynie postępowanie przeprowadzone przez Ministra przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 roku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób prawidłowy i precyzyjnie wskazuje z jakich przyczyn należało stwierdzić nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1993 r., stwierdzającej , że realności objęte Iwh [...] i [...] Iwh [...] nie podlegały pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.