IV SA/Wa 1930/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - W decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Zarząd P. na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego parkingu dla samochodów osobowych przy ul. [...] (część działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]) w P. Organ wskazał, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej będzie odbywać się od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]), co warunkuje decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...]. Zgodnie ze wskazaną decyzją warunkiem podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] jest zabezpieczenie prawa przejścia i przejazdu po istniejących ciągach pieszo jezdnych umożliwiający prawidłowe korzystanie z działek powstałych w wyniku zatwierdzenia projektu podziału oraz nieruchomości przyległych. Konieczność budowy parkingu obsługującego mieszkańców budynku ul. [...] wynikała z przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], na której dotychczas istniał parking ogólnodostępny, pod obiekt handlowo-usługowy. W odniesieniu do wymagań dotyczących osób trzecich organ podniósł, że w ramach projektu budowlanego inwestor powinien stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, odpływu światła dziennego; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi z terenów sąsiednich praz zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", podnosząc, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium wskazało, że na działce objętej wnioskiem oraz na działkach sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] znajduje się sieć dróg wewnętrznych, przez które działka objęta wnioskiem ma dostęp do dróg publicznych (ul. [...] i ul. [...]), ponieważ przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie - poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Działki znajdujące się w analizowanym obszarze dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są "zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Z tego względu planowana inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowej w zakresie obsługi komunikacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.". Skarżąca podniosła, że decyzja jest sprzeczna z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, w szczególności co do twierdzenia, że działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] pozostającą w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "G.". Organ tym samym naruszył art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zwanej dalej "k.c." oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". W ten sposób uniemożliwiono skarżącej wykonywanie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości w sposób wyłączny przez członków Spółdzielni, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie także art. 2 pkt 12 i pkt 14 u.p.z.p., art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej w decyzji błędnie przyjęto, że działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Organ pominął także kwestię dostępu działki o numerze ewidencyjnym [...] do drogi publicznej poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...] z ul. [...], zaniechał oceny przejazdu przez działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] pod kątem zgodności z prawem oraz z nakazem zachowania ogólnie rozumianego ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącej, organ błędnie uznał, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka o numerze ewidencyjnym [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a w decyzji nie poinformowano inwestora o konieczności uzyskania niezbędnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Kolejny zarzut wskazany przez skarżącą dotyczył naruszenia art. 2, art. 6 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Organ zaniechał dokonania właściwej i pełnej oceny wpływu realizacji inwestycji "ha sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i niezapewnienie właściwych warunków w zakresie obsługi komunikacji. Skarżąca podniosła także, że organ naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy, a także pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady dobrego sąsiedztwa, co jest nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zdaniem skarżącej naruszone zostały także art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowość decyzji i nierozpoznanie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazuje art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności dla nieruchomości, które po przeprowadzeniu podziału zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei działką budowlaną zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W zakresie dostępu do drogi publicznej jest to definicja tożsama z definicją z art. 4 ust. 3a u.g.n. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spetaienia m. in. warunku dostępu terenu do drogi publicznej W rozpatrywanej sprawie inwestycja ma być zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym [...] wydzielonej decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. z działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] pod warunkiem zabezpieczenia prawa przejścia i przejazdu po istniejących ciągach pieszo jezdnych umożliwiających prawidłowe korzystanie z działek powstałych w wyniku zatwierdzenia projektu podziału oraz nieruchomości przyległych. Ustanowienie warunku na podstawie art. 99 u.g.n. ma zapewnić wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej i stanowi wystarczającą gwarancję takiego dostępu. Droga wewnętrzna znajduje się na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Organ II instancji prawidłowo wskazał, że ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej) realizuję przesłankę zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Tym samym działka o numerze ewidencyjnym [...] jest działką budowlaną, która ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wskazane w decyzji o warunkach zabudowy działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Z tego względu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2 pkt 12 i pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 3a u.g.n. Nie można także uwzględnić zarzutu, że dostęp do drogi publicznej ustalono przez drogę wewnętrzną na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], a nie uwzględniono dojazdu przez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Sąd podziela wyrażoną w orzecznictwie opinię, że w przypadku istnienia alternatywnych możliwości dostępu do drogi publicznej przez działki sąsiednie wybór leży w gestii inwestora (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 696/12). We wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor wskazał, że dojazd do planowanej inwestycji będzie realizowany za pośrednictwem drogi wewnętrznej ul. [...] przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] i powołał się na decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. Ponieważ dostęp do drogi publicznej proponowany przez inwestora spełniał przesłanki ustawowe, to organ słusznie ustalił dostęp przez działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Jednocześnie wybudowanie budynku handlowo-usługowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] pozbawiałaby przedmiotową inwestycję dostępu do drogi publicznej, jeżeli dostęp zostałby zapewniony przez tę właśnie działkę. Z tego względu rozwiązanie alternatywne wskazywane przez skarżącą miałoby charakter nietrwały. Z koncepcji zachowania ładu przestrzennego wywodzona jest również unormowana w wyżej wskazanych przepisach przesłanka zapewnienia'planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka o numerze ewidencyjnym [...] ma dostęp do drogi publicznej, co zostało uargumentowane wyżej, to trudno zgodzić się ze skarżącym, że nie uwzględniono wymagań ładu przestrzennego. W kontekście ładu przestrzennego należy także poruszyć kwestię realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Określa ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W przedmiotowej sprawie organ uwzględnił zasadę dobrego sąsiedztwa, odnosząc się do zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Organ prawidłowo wskazał także, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowej w zakresie obsługi komunikacyjnej. Nie mogą zatem zostać uwzględnione ogólne zarzuty naruszenia art. 2, art. 6 oraz art. 61 u.p.z.p. formułujących zasady, którymi powinien kierować się organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, kiedy nie została naruszona przewodnia zasada uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego wyrażona w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz immanentnie z nią związana zasada dobrego sąsiedztwa. Jak wskazuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które mają zostać zastosowane w ramach projektu budowlanego. W szczególności interes osób trzecich ma być chroniony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ustalenia te stanowią wystarczającą gwarancję ochrony interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ stanowi ona pierwszy, wstępny, etap realizacji inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ prawidłowo ocenił wpływ realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich i zapewnienie odpowiedniej obsługi w zakresie komunikacji. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy także dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Również wymóg ustanowienia służebności przejazdu i przechodu w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej może zostać wyegzekwowany dopiero na dalszym etapie procesu realizacji inwestycji. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to narażać inwestora na znaczne koszty przy braku gwarancji, że uzyska decyzję ustalającą warunki zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, uwagi do art. 61, teza 4). Warto jednak zaznaczyć, że w tej sytuacji ustanowienie służebności ma obustronnie korzystny charakter, ponieważ gdy istnieje konieczność korzystania z dojazdu do drogi publicznej drogą wewnętrzną, środki ochrony przewidziane w ustawie Kodeks cywilny w pewnym sensie rekompensują władającemu gruntem służebnym ewentualne niedogodności wynikające z wykonywania służebności. Ochrona interesów skarżącej Spółdzielni na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie odnosi się do ewentualnego uniemożliwienia jej wykonywania prawa użytkowania wieczystego przez planowaną inwestycję, co naruszałoby art. 233 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP. Jak podnoszono wyżej decyzja o warunkach zabudowy nie skutkuje rozpoczęciem procesu budowlanego i realizacją projektowanych zamierzeń. Stanowi ona dopiero wstępną ocenę możliwości realizacji inwestycji na danym terenie. Z tego powodu już ze swojej istoty nie narusza prawa użytkownika wieczystego do korzystania z tego prawa w zakresie, który wyznaczono w skardze. Przyszły możliwy wpływ inwestycji na prawa skarżącej nie oznacza, że zarzut art. 233 k.c. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, gwarantujących ochronę praw użytkownika wieczystego, mógłby zostać uwzględniony na tak początkowym etapie realizacji inwestycji, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zagrożenie praw dotyczących nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne..., uwagi do art. 63, teza 3). Dodatkowo nie jest nawet możliwe ustalenie, na czym to naruszenie miałoby polegać, jeżeli nie skonkretyzowano jeszcze w pozwoleniu na budowę szczegółowych rozwiązań co do realizacji inwestycji. Powyższe rozważania dowodzą że organ prawidłowo "zastosował podstawowe w zagospodarowaniu przestrzennym zasady uwzględniania ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Nie można było zatem uwzględnić zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., które miałoby wyrażać się w naruszeniu właśnie tych zasad zagospodarowania przestrzennego. Organ odniósł się także do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz całości materiału dowodowego, szczegółowo formułując rozwiązania konieczne do zrealizowania inwestycji, a także odpowiadając na zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazanych przez skarżącą art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.