IV SA/Wa 1934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego ( dalej organ ) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej skarżąca ) od decyzji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Stan sprawy był następujący : Pismem z dnia 27 października 2014 r. znak [...] [...] z o.o. z siedzibą w W. , wystąpiło do Starosty W. z wnioskiem o udostępnienie w postaci elektronicznej danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Geodeta Powiatowy Starostwa W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stwierdził, że wnioskodawca jest spółką prawa handlowego, co powoduje że przepisy ww. ustawy nie mają zastosowania. [...] pismami z dnia 3 lutego 2015 r. i z dnia 16 kwietniu 2015 r. wnosiło o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku o bezpłatne udostępnienie w posługi elektronicznej danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. W pisemnych odpowiedziach z dnia 23 marca 2015 r. i z dnia 1 czerwca 2015 r. Geodeta Powiatowy Starostwa Powiatowego w W. podtrzymywał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r, nr [...]. Od stanowiska Geodety Powiatowego Starostwa W. , w dniu 16 czerwca 2015 roku Przedsiębiorstwo [...] złożyło odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Rozpatrując sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydal postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r znak [...], w którym zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa [...] w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, wskazując że w przypadku sporu co do zakresu udostępnianych materiałów organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W pouczeniu ww, postanowienia, organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego stwierdził, że w przypadku nierozpatrzenia sprawy przez Starostę w wyznaczonym terminie, strona może złożyć skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po otrzymaniu ww. postanowienia, Geodeta Powiatowy Starostwa Powiatowego w W. , pismem z dnia [...] lipca.2015 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku z 27 października 214 r. poprzez złożenie go na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6 lipca 2014 r. W dniu 11 sierpnia 2015 r. wnioskodawca uzupełnił stronę formalną, składając stosowny wniosek. Następnie pismem z dnia [...] października 2015 r. Naczelnik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. poinformował Przedsiębiorstwo [...], że .jako spółka handlowa, nie jest zwolniona z opłaty za przedmiotowe zlecenie. Szacowany koszt udostępnienia materiałów wynosi ok. 65.252 zł. W załączeniu przesłał kalkulację kosztów. Od ww. pisma Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. z siedzibą w W. , wniosło odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego. W odwołaniu wskazano naruszenie przepisów art. 40 a ust.2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ustalił, że w przedmiotowej sprawie organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie rozstrzygał sprawy nieodpłatnego udostępniania danych w drodze decyzji administracyjnej lecz dokonał czynności materialno - technicznej. Zaskarżone stanowisko organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny "i kartograficzny zostało wyrażone w formie pisma. Jego ocena dokonana przez organ II instancji wykazała, że pozbawione jest ono podstawowych składników struktury decyzji administracyjnej. Zaskarżone pismo nie posiada oznaczenia organu administracji publicznej, stron postępowania, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia czy i w jakim trybie służy od nie j odwołanie, nie zawiera również informacji, że zostało podpisane przez osobę posiadającą upoważnienie do wydawania decyzji. W konsekwencji organ II instancji ustalił, że w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest środkiem zaskarżenia przypisanym decyzji administracyjnej. Z treści uregulowań zawartych w art. 134 Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Wobec powyższych ustaleń, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, ze nie posiada kompetencji do wypowiedzenia się merytorycznego, ani też do rozpatrywania podnoszonych zarzutów i zobligowany jest stwierdzić niedopuszczalność złożonego odwołania. W swoim rozstrzygnięciu z [...] grudnia 2015 r. organ odwoławczy stwierdził, że skoro zaskarżone stanowisko organu prowadzącego rejestr publiczny jakim jest państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, wynika jedynie z czynności materialno - technicznej, brak jest przedmiotu odwołania. Podniesiono również, że czynność materialno-techniczna, podlega kontroli sądowo- administracyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Przedsiębiorstwo [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, b. art. 8 k.p.a. poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, nie przestrzeganiu przepisów postępowania administracyjnego oraz polegającego na nie prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz bez uwzględnienia zasad bezstronności w swoim postępowaniu, c. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 40f ust. 1 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z poźn. zm. - zwanej dalej p.g.k.), poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. mógł rozstrzygnąć niniejszą sprawę w innej formie niż przez wydanie decyzji administracyjnej, d. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) nie stanowi decyzji administracyjnej, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k. w związku z art. 15 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1114-zwanej dalej u.i.d.p.p.), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do bezpłatnego pozyskania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającej go decyzji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z dnia [...] października 2015 r. oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego jest prawidłowe, organ nie naruszył ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu opartego na art. 7 i 8 kpa należy zauważyć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podjął działania związane z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] dotyczącym bezpłatnego udostępnienia danych z rejestru publicznego jakim jest państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonano stosownych analiz przepisów prawa i badania dokumentów, a następnie w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszystkie okoliczności związane ze sprawą. Takie działanie organów w pełni uzasadniają fakt, że organ administracji publicznej dostosował się do zapisów art. 7 kpa podejmując wszelkie dostępne prawem kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu i byli informowani o podjętych ustaleniach. W wyniku złożonego przez Przedsiębiorstwo [...] pisma z 16 czerwca 2015r. zatytułowanego "odwołanie", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczął postępowanie w sprawie. Dokonano oceny dokumentacji, a następnie zostało wydane postanowienie nr [...] z [...] lipca 2015 r., w którym zobowiązano Starostę do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia wskazując, że w przypadku sporu co do zakresu udostępnianych materiałów organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W postanowieniu, organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego poinformował Przedsiębiorstwo [...] w W. , że w przypadku nierozpatrzenia sprawy przez Starostę w wyznaczonym terminie, strona może złożyć skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Również na pismo skarżącej z 20 października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego udzielił szczegółowych wyjaśnień w sprawie, zawartych w postanowieniu nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Z powyższych powodów, Sąd nie znajduje uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 8 kpa przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 40f ust. 1 w zw. z art.6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z poźn. zm.) Sąd podziela spostrzeżenie organu, że w żadnym rozstrzygnięciu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ nie stwierdził jakoby Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. mógł rozstrzygać niniejszą sprawę w innej formie niż przez wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie rozstrzygał sprawy nieodpłatnego udostępniania danych w drodze decyzji administracyjnej lecz dokonał czynności materialno-technicznej. Organ jasno poinformował, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w formie decyzji administracyjnej. Zatem tak sformułowany zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 40f ust.1 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zdaniem Sądu jest nieuzasadniony. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z dnia [...] października 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej bowiem – jak słusznie wskazał organ - pozbawione jest ono podstawowych składników struktury takiego rozstrzygnięcia Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 40f ust.1 w zw. z art.6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest nieuzasadniony i pozbawiony jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych. Z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] przekazującego "odwołanie" wynika, że etap ustaleń dotyczących sposobu i zasad udostępnienia danych nie został zakończony. Świadczy o tym stwierdzenie, że organ uznał, że udostępnienie kopii danych zasobu geodezyjnego, w tymi konkretnym przypadku, może się odbyć wyłącznie odpłatnie na zasadach ogólnych, o czym pismem z dnia [...].10.2015 r., poinformował Wnioskującego i oczekiwał na zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, że uznaje argumentacje organu o braku podstaw do nieodpłatnego udostępnienia kopii materiałów lub wchodzi z nim w spór co do wysokości należnej opłaty - dając tym samym podstawę do wydania decyzji o której mowa w art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k, w związku z art. 15 ust.l i art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2004 r. poz. 111 ) Sąd podziela stanowisko organu, że tak sformułowany zarzut nie dotyczy zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. lecz odnosi się do stanowiska organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, wyrażonego w korespondencji prowadzonej z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w W. Z poglądem, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego winien rozstrzygnąć merytorycznie sprawę udostępnienia danych z rejestru publicznego jakim jest państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i wydać w tej sprawie decyzję administracyjną, także nie można się zgodzić. Sąd podziela pogląd organu, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna niedopuszczalności odwołania mająca charakter przedmiotowy, obejmująca przypadek braku przedmiotu zaskarżenia. Zatem słusznie organ uznał, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi, np. czynność materialno-techniczną. Odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja pierwszoinstancyjna. Sąd podziela ocenę organu, że za taką nie mogą być uznane pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, którymi . jedynie udzielono stronie skarżącej informacji na jakich zasadach może pozyskać wnioskowane dane. Z tych powodów Sąd uznał za słuszne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który jako organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.