IV SA/Wa 1935/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat J. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę jedną kondygnacją istniejącego od strony ogrodu tarasu, położonego przy ul. [...], na działkach ew. nr [...], [...] oraz części [...] w obrębie [...] na terenie [...] w W. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Kolegium dwukrotnie uchylało decyzje Prezydenta W. ustalające warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę jedną kondygnacją istniejącego od strony ogrodu tarasu, położonego przy ul. [...], na działkach ew. nr [...], [...] oraz części [...] w obrębie [...] na terenie [...] w W. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, czyli inaczej, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ winien wydać decyzję o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia stanowi, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, koniecznej w braku planu miejscowego dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, że zostały spełnione łącznie ustawowe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wszystkie te warunki zostały zachowane. Inwestor uzupełnił wniosek o ustalenie warunków zabudowy min. poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie graficznej. Z przedstawionych szkiców w sposób jednoznaczny wynika, iż inwestor planuje rozbudowę budynku poprzez nadbudowę o jedną kondygnację - 2,63m, tarasu usytuowanego w głębi działki od strony ogrodu, na pierwszej kondygnacji budynku, co pozostaje bez wpływu na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z powyższym zasadnie organ pierwszej instancji odstąpił od badania tego parametru na działkach sąsiednich. Wysokość projektowanej zabudowy ustalona została do wysokości 2,65 m, tj. do wysokości istniejącego nad projektowaną zabudową tarasu na drugiej kondygnacji. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, iż prawidłowo organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, bowiem parametry te pozostaną niezmienne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że "w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/07)". Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1. u.p.z.p. Zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Skoro w niniejszej sprawie wszystkie warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, to należy uznać prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2. lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. K. i H. K. Skarżące podniosły, że nie zgadzają się z powyższą decyzją. Nie wyrażają również zgody na rozbudowę budynku od strony ogrodu w części działki nr [...], jak również na wykorzystanie dachu nad pierwszą kondygnacją. Zdaniem skarżących inwestor dokonał zawłaszczenia części działki nr [...] bez ich zgody. Podniosły również fakt złych stosunków sąsiedzkich z inwestorem. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Argumenty, podnoszone na jej uzasadnienie, nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżące podnoszą okoliczności nie mające znaczenia z punktu widzenia organu wydającego w.w. decyzję a także organu decyzję tę kontrolującego. Kwestie stosunków sąsiedzkich skarżących z ich siostrą - inwestorką, planującą zabudowę tarasu, nie mogą mieć znaczenia dla oceny, czy dopuszczalna jest zabudowa tarasu od strony ogrodu. Nie ma też znaczenia zarzut, że zdaniem skarżących realizacja inwestycji pozbawi je światła dziennego, dostępu do ich domu. Nie ma też znaczenia argument, że - zdaniem skarżących - inwestorka zawłaszczyła sobie 37 cm szerokości należącej do skarżących działki. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiada tylko na pytanie inwestora, czy dana zabudowa może powstać na danym terenie. Na tak postawione pytanie w sprawie niniejszej organy odpowiedziały twierdząco. Organy wielokrotnie wyjaśniały też skarżącym, że kwestie własnościowe, ograniczania dostępu światła, będą rozpoznawane na dalszym etapie postępowania, gdy inwestor, dysponujący decyzją o warunkach zabudowy, rzeczywiście będzie chciał realizować inwestycję. Dopiero przed wydaniem pozwolenia na budowę mogą zostać zbadane argumenty, podnoszone przez skarżące w skardze, gdyż wówczas argumenty te zyskają na znaczeniu prawnym. Sąd przeanalizował treść przepisów, mających zastosowanie w sprawie i doszedł do wniosku, iż decyzje organów są prawidłowe. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadnie Kolegium wskazało, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, czyli inaczej, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ winien wydać decyzję o warunkach zabudowy. Trafnie tez organu przeprowadziły analizę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowo orzekające w sprawie organy zauważyły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, bowiem parametry te pozostaną niezmienne. Inwestycja dotyczy bowiem tylko zabudowy tarasu. Kolegium słusznie zauważyło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zatem wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyść inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Kolegium trafnie też wyjaśniło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu itp. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (D.U. nr 163 poz.1348 ze zm).