IV SA/Wa 1935/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. syg. akt. [...], na podstawie art. 138 § 1 w zw z art. 144 i 106 k.p.a. i art. 83 ust 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (D.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 z późn. zm), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] stycznia 2012 r znak. [...] w którym nie uzgodniono projektu decyzji Wójta Gminy D. zezwalającej na usunięcie 94 drzew rosnących w obrębie pasa drogowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji uznając, że projekt zezwalający został wydany z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego tj. organ prowadzący postępowanie główne w niewystarczający sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy a zebranego należycie nie rozpatrzył a następnie błędnie przyjął że możliwe jest usunięcie drzew pod pewnymi warunkami (posadzenia nowych drzew). Na powyższe postanowienie odwołanie złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Wskazał na fakt, że drzewa rosną w niewielkiej odległości od krawędzi jezdni (od 0,3 do 1,6 m) a więc odległość ta nie jest zgodna z § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wynika z niego, że zieleń w pasie drogi nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruch, ograniczać wymaganego pasa widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. Zgodnie z § 53 ust 3 cyt. Rozporządzenia odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3 m. Poza tym drzewa ograniczają możliwość poszerzenia drogi, ustawienia urządzeń bezpieczeństwa takich jak osłony energochłonne i zabezpieczające, które w znacznym stopniu zmniejszyłby skutki wypadków. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w P. z [...] stycznia 2012 r Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów administracji. Wnioskiem z 16 listopada 2011 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody wniósł o wydanie zezwolenia na usunięcie 94 drzew rosnących w obrębie pasa drogi wojewódzkiej nr [...], na terenie gminy D. Wnioskodawca wskazał, że drzewa stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na ich bliskie usytuowanie wzglądem krawędzi jezdni lub ograniczenie widoczności przy wjazdach na drogę (90 drzew) oraz zły stan zdrowotny (4 drzewa). W toku prowadzone postępowania administracyjnego ustalono, że drzewa rosną wzdłuż drogi, po jej obu stronach. Na 25 drzewach występują porosty z rodzaju odnożyca, na 22 porosty z gatunku mąkla tarniowa a na 4 stwierdzono gniazda ptaków. Porosty należące do rodzaju odnożyca objęte są ochroną ścisłą na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną (D.U. Nr 168, poz. 1765). Mąkla tarniowa objęta jest natomiast ochroną częściową. W stosunku do tych gatunków obowiązuje m.in. zakaz niszczenia ich okazów i siedlisk. W odniesieniu do gniazd ptaków na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej (D.U.Nr.237,poz.1419) obowiązują zakazy niszczenia ich siedlisk, ostoi, płoszenia i niepokojenia, niszczenia gniazd, jaj, zabijania piskląt. Dlatego wydanie zezwolenia na usunięcie tego rodzaju drzew wymaga wydania odrębnej decyzji na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zdecydowana większość drzew planowanych do wycięcia ma dobry stan fitosanitarny i nie ma zachwianej statyki. Zdaniem organu fakt usytuowania drzew blisko drogi nie może być utożsamiany z faktem występowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż głównymi przyczynami wypadków jest nadmierna prędkość i alkohol spożywany przez kierowców - co potwierdza opracowanie pt. "Ocena stanu bezpieczeństwa na drogach województwa [...] w 2010 r. Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej w P. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem RDOŚ w P. z [...] stycznia 2012 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie należyte wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie istniejących ograniczeń skrajni drogi i braku możliwości usytuowania barier bezpieczeństwa. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi wywodził, że większość drzew z uwagi na ich usytuowanie powoduje realne zagrożenie dla użytkowników drogi wojewódzkiej nr [...]. Drzewa te ograniczają skrajnię drogi, możliwość jej poszerzenia, ustawienia urządzeń bezpieczeństwa co jest sprzeczne z przepisami wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r Nie kwestionując iż w pasie drogi istnieją drzewa, które podlegają ochronie wskazał, że istnieją także i takie które tej ochronie nie podlegają. Okoliczność ta nie doprowadziła jednak organów do wniosku, że drzewa te powinny podlegać usunięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy art. 83 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody. Zezwolenie na wycięcie drzew, zgodnie z zapisami tej ustawy jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Z ust 4 pkt 6 cyt. art. 83 tej ustawy wynika obowiązek ubiegającego się o wycięcie do podania przyczyny uzasadniającej zastosowanie tego wyjątku. To organ, w granicach uznania administracyjnego, ocenia czy wskazana przyczyna jest na tyle ważna aby uzasadniała odstąpienie od reguły zachowania określonego elementu przyrody. Przyczyną wskazaną przez skarżącego we wniosku o zezwolenie na wycięcie 94 drzew było zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niesporne przy tym było w ustalonym przez organy stanie faktycznym, że: 1. do wycięcia zgłoszono 94 drzewa; 2. drzewa położone są wzdłuż drogi krajowej n [...] na terenie gminy D.; 3. na 26 drzewach stwierdzono występowanie podlegających ochronie porostów rodzaju od nożyca a na 22 drzewach rodzaj grzyba - mąki i tarniowej i część drzew pokryta była jednocześnie i porostami i grzybami. Łącznie 46 drzew pokrytych jest gatunkami podlegającymi ochronie. Większość drzew jest w dobrym stanie fitosanitarny i nie ma zachwianej statyki. 4. 2 drzewa to topola kanadyjska na której wycięcie nie potrzeba zgody organu ochrony przyrody. Norma art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje szczegółowo przesłanek jakie muszą być wykazane aby wniosek o wycięcie drzew mógł być rozpoznany pozytywnie. Organ musi zatem w konkretnych okolicznościach rozważyć czy rzeczywiście z punktu widzenia deklarowanej przyczyny (rodzaju zagrożenia) istotnie istnieje uzasadniona potrzeba wycięcia drzew. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających tak dużą eliminację drzew. Drzewa te nie tylko, że w przeważającej większości są porośnięte gatunkami porostów i grzybów prawnie chronionych to także nie zachodzi przesłanka zagrożenia ruchu drogowego. Jak wynika z załącznika do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2012 r. drzewa te to jesiony, wiązy i klony, stare - o czym świadczy ich obwód od 170 do 410 cm. Drzewa tworzą ciągłą linię krajobrazową - co widać na zdjęciach. Jak wynikało z oświadczenia strony skarżącej na rozprawie nie planowana jest przebudowa lub modernizacja drogi czy też stawianie barier ochronnych, tym bardziej, że większość drzew rośnie w terenie niezabudowanym. Nie było także w zebranym przez organ materiale dowodowym informacji aby w tym terenie, częściej niż w innym albo żeby w ogóle, dochodziło do wypadków. Trafnie zatem organ administracji uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że drzewa te zagrażają bezpieczeństwu na drodze. Doświadczenie uczy, że uderzenie w drzewo nie jest przyczyną wypadku ale jego konsekwencją wynikającą z przyczyn leżących po stronie człowieka - kierowcy czy czasami pieszego. Skarżący ani we wniosku ani w odwołaniu ani w skardze poza ogólnym powołaniem się na realne zagrożenie wynikające z posadowienia drzew w skrajni drogowej nie powołał innych faktycznych przesłanek, które mogłyby przesądzić na korzyść skarżącego. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu skargi wywodzonego z przepisów § 52 ust 2 i 53 ust 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie z których wynika, że zieleń w pasie drogi nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać pola widoczności i skrajni drogi i utrudniać utrzymania drogi trafnie organ wskazał, że co do zasady ograniczenia te dotyczą nowo budowanych lub też modernizowanych dróg. Gdyby przyjąć koncepcję skarżącego o konieczności wycięcia drzew na podstawie tych przepisów rozporządzenia wykonawczego i w danym stanie faktycznym, należałoby jednocześnie przyjąć że każdej sytuacji gdy drzewa rosną na poboczu - tak jak w tym przypadku - uzasadnione byłoby ich wycięcie bez względu na ich stan fitosanitarny, fakt że stanowią siedlisko ptaków czy też że stwierdzono na nich gatunki chronione. Nie zmienia tej oceny fakt, że projektowana decyzja zakładała posadzenie nowych drzew ale w innym miejscu choćby z tego powodu, że nowo posadzone drzewa również rosłyby blisko drogi i z czasem ich konary mogłyby sięgać jezdni. Warunki jakim mają odpowiadać drogi i ich infrastruktura o jakich mowa w wyżej powołanym rozporządzeniu dotyczy dróg nowopowstałych lub też modernizowanych i nie może mieć zastosowania do stanów powstałych przed datą jego wejścia w życie. Pojęcie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jest pojęciem nie ostrym i bardzo szerokim. W związku z tym ocena czy rzeczywiście mamy do czynienia z taką sytuacją powinna być podejmowana w każdym wypadku z należytą rozwagą i przy wyważeniu czy istotnie to zagrożenie jest choć w minimalnym stopniu realne lub możliwe do wystąpienia w konfrontacji z innym chronionym dobrem jakim jest przyroda. W ocenie Sądu organ w sposób należyty zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyprowadził trafny wniosek, że nie ma faktycznych przesłanek do wycięcia tak dużej ilości drzew, tym bardziej że są one w dobrym stanie fitosanitarnym i występują na nich gatunki grzybów i mchów prawnie chronionych. Nie występuje więc żadne zagrożenie wynikające z ich stanu żywotności uzasadniające twierdzenie o zagrożeniu dla ruchu drogowego. Pamiętać należy, że drzewa powinny być w odpowiedni sposób pielęgnowane aby zapobiec ich łamaniu czy wywracaniu na drogę. Wnioskujący nie powoływał się na tego rodzaju okoliczności a zatem nie sposób było przyjąć, że istnieje tego rodzaju zagrożenie. Bez istotnego znaczenia byłoby przeprowadzanie dowodu na okoliczność możności zamontowania barier bezpieczeństwa, gdyż jak na razie takie czynności nie są przez zarządcę drogi planowane. Organ jako, że był związany treścią wniosku, nie mógł w swej decyzji zezwolić na wycięcie pojedynczych drzew, gdyż wniosek jako całość dotyczył wycięcia 94 drzew i tak sformułowanym wnioskiem organ był związany. Tym samym nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a poprzez zaniechane należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ, zgodnie z art. 83 ust 2c ustawy o ochronie przyrody dokonał 2 krotnych oględzin w których uczestniczył przedstawiciel skarżącego, który mógł zgłaszać uwagi, wnioski i zastrzeżenia do podejmowanych przez organ czynności. Fakt, że organ administracji ma, wynikający z art. 7 k.p.a., obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie pozbawia strony inicjatywy dowodowej. Powoływanie się na etapie postępowania sądowo-administracyjnego na nie należyte zebranie materiału dowodowego prze organ w sytuacji w której organ podjął niezbędne czynności w sprawie należy uznać za nie uprawniony. Z tych wszystkich wzglądów i na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.