IV SA/Wa 1937/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. K. i J. K. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o odmowie p. A. K. – K. oraz p. J. K., zwanym dalej "inwestorami", zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne w odniesieniu do inwestycji - budowy domów mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ew. [...] w P., Obręb nr [...] N. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji powołano następujące okoliczności: - odnotowano, że uprzednio organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o wyrażenia zgody, lecz w następstwie wniesienia skargi przez inwestorów, w której podnoszono, że organ II. instancji nie odniósł się w istocie do zarzutów odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji wyrokiem z 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 127/12), uchylił zaskarżoną decyzję; uznał, że decyzję tą wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, - przedmiotowa nieruchomość jest położona w pasie technicznym w odległości ok. 10 m od linii brzegowej Zalewu [...]; tak mała odległość przedmiotowego gruntu od linii brzegowej może skutkować zagrożeniem życia ludzi i mienia w przypadku wystąpienia powodzi od strony wód Zalewu [...]; pas techniczny na tym obszarze został ustanowiony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz.U. Nr 89 poz. 820) oraz Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego od strony lądu na terenie gminy N. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr 6, poz. 157); dalej przywołano dalszą argumentację; w tym odniesiono się do zarzutów odwołania; w jej świetle jedyną przyczyną przemawiającą za odmową wyrażenia zgody były względy zagrożenia powodzią. W skardze inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata, sformułowali zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania, w zakresie rozważenia całokształtu sprawy, właściwego uzasadnienia i zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, co miało wpływ na treść orzeczenia. Wskazywano, że błędnie oceniono jakoby przeciw wyrażeniu zgody mogły przemawiać względy ochrony przed powodzią. Organ nie odniósł się m.in. do argumentacji sformułowanej w piśmie inwestorów z [...] listopada 2012 r. Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając na uwadze, że organ administracji zajął merytorycznie stanowisko w sprawie, odnosząc się do argumentacji Stron z odwołania (uchybienie w tym zakresie było przyczyną uchylenia uprzedniego orzeczenia prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 127/12), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest uprawniony do wyrażenia oceny, co do materialnoprawnych uwarunkowań dotyczących zaskarżonej decyzji. W sprawie bezsporna jest lokalizacja planowanej inwestycji w pasie technicznym nadbrzeża. Podstawę orzekania przez organy administracji obu instancji w danej sprawie stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1502 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich". W jego świetle pas techniczny może być wykorzystany na inne cele niż utrzymywanie brzegów w stanie zgodnym z wymaganiami bezpieczeństwa i ochrony środowiska za zgoda dyrektora urzędu morskiego (w zw. z treścią art. 36 ust. 2 pkt 1 i art. 43 wskazanej ustawy). Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy rozpoznawanej pod sygn. IV SA/Wa 1938/13 organy obu instancji, orzekały co od tego samego przedsięwzięcia, na podstawie art. 88 l ust. 2 w zw. z ust. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., Nr 145 ze zm.). W myśl tej regulacji możliwe jest zwolnienie z zakazu zabudowy oraz zmiany ukształtowania terenu w pasie technicznym – także przez dyrektora urzędu morskiego (art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. d ostatnio wskazanej ustawy). Orzekając w obu trybach organy administracji powoływały się na względy ochrony przed powodzią. Chociaż pewne trudności może rodzić odnalezienie racjonalnych względów dla przyjętych przez prawodawcę rozwiązań, obowiązujące regulacje wskazują jednoznacznie jego wolę, aby przed ewentualną zabudowa pasa technicznego na inne cele niż ochronne te same organy – i to obu instancji (gdy wniesiono środki odwoławcze) - orzekały zarówno w myśl o art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich jak i art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Świadczy o tym to, że w ustawie - Prawo wodne wskazano wprost na kompetencję organu administracji morskiej do orzekania w przedmiocie odstępstwa od zakazów z art. 88 l ust. 1 (art. 88 l ust. 6) . Wyklucza to uznanie, jakoby uprawnienie zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich konsumowało, jako regulacja szczególna, kompetencję do wypowiadania się o odstępstwie od zakazu wskazanego w art. 88 l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, mającego zastosowanie do pasów technicznych, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. d tej ustawy. Nie sposób także przyjąć, z oczywistych względów, jakoby orzekanie w związku z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich było bezzasadne wobec regulacji art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Przede wszystkim w takim przypadku upoważnienie do wydawania rozstrzygnięć w granicach art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich byłoby z reguły bezzasadne - przepis ten nie znalazłby prawie nigdy zastosowania skoro pas techniczny w razie zamiaru realizacji wszelkich obiektów budowlanych, niesłużących ochronie brzegu, jest zawsze objęty procedurą z art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Należy a priori jednocześnie wykluczyć, w ocenie Sądu, koncepcje jakoby wolą racjonalnego prawodawcy było ponowne dokonywanie przez organ administracji na etapie wydawania dwu różnych decyzji, oceny tych samych uwarunkowań formalnoprawnych – zagadnienia, czy przeciw zabudowie pasa technicznego nie przymawiają względy zagrożenia powodzią. Oznaczałoby to orzeknie dwukrotnie w tej samej kwestii – czy zachodzą przesłanki odstępstwa od zakazów z ustawy - Prawo wodne a jednocześnie czy możliwe jest wykorzystanie pasa technicznego w innym celu niż wskazany w ustawie o obszarach morskich - w kontekście zabezpieczania przed powodzią. Dodatkowo, gdyby mogły toczyć się w danym przedmiocie dwa odrębne postępowania (ustawy nie nakazują bowiem aby - jak to było w rozpoznawanej sprawie - oba orzeczenia były wydawane jednocześnie – jednego dnia) nie można wykluczyć, żeby w obu przypadkach (np. po ocenie nieco innego materiału dowodowego) nawet te same organy administracji doszły do odmiennych konkluzji w kwestii zagrożenia powodzią w następstwie realizacji planowanego obiektu. Takiego rozwiązania nie sposób uzasadnić żadnymi racjonalnymi względami. W takiej sytuacji konieczne jest dokonanie wykładni wskazanych regulacji w kierunku wykluczenia ich kolizji – w tym przypadku pokrywania się kompetencji do oceny, w ramach dwu postępowań administracyjnych, tych samych stanów – wpływu planowanej inwestycji na zagrożenie powodzią - w kontekście dopuszczalności realizacji konkretnego przedsięwzięcia (tu budowa domów mieszkalnych w pasie technicznym). Kolizja regulacji nie będzie miała miejsca, jeżeli uwzględnić, że przedmiotem oceny przy wydaniu orzeczenia w myśl art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne jest tylko pewien zakres problematyki, jaki wiąże się z następstwami ewentualnej zabudowy pasa technicznego na inne cele niż wskazane w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich – kwestia ochrony przed powodzią. Zagadnienie to mieści się w problematyce bezpieczeństwa a więc będzie jedynie jedną z szeregu przesłanek ocenianych przy wydawaniu, zgody na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich. W myśl bowiem art. 36 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy istotne znacznie pasa technicznego nie sprowadza się wyłącznie do kwestii utrzymania brzegu zgodnie z wymaganiami służącymi ochronie przed powodzią, lecz także inne potencjalne względy bezpieczeństwa a także ochrona środowiska. W takiej sytuacji orzekanie o zwolnieniu od zakazów z art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo wodne obejmuje wyłącznie kwestię będącą wycinkiem zagadnień ocenianych przy wydaniu zgody w myśl art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Wobec tego zwolnienie od zakazów musi poprzedzać wydanie zgody na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich. Przesądzenie że istnieje możliwość odstępstw od zakazów dotyczących pasa technicznego w kontekście bezpieczeństwa powodziowego stanowi wobec tego warunek zasadności dalszych rozważań - czy nie istnieją inne przeszkody dla wyrażenia zgody na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich w świetle zasad wykorzystania pasa technicznego wskazanych w art. 36 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Gdy natomiast w sprawie wydano już ostateczną decyzję, w myśl art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne. bezzasadne będzie ponowne rozważnie kwestii przesadzonych w tym orzeczeniu na etapie orzekania w przedmiocie zgody w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o obszarach morskich - względów zabezpieczenia przed powodzią. W tym świetle są bezzasadne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, rozważania organu (będące nota bene kopią tych samych ocen - zawartych w decyzji skarżonej w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1938/13). Odmowa zwolnienia z zakazów, jest wystarczającą przesłanką dla wydania orzeczenia o odmowie wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż wskazane w art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Organ dokonał bowiem, odrębną ostateczną decyzją, stosownej oceny, że byłoby to niezasadne – naruszałoby zasady bezpieczeństwa – tu względy ochrony przed powodzią. W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie należałoby uznać więc za trafne a jedynie nie właściwie uzasadnione. Prawidłowo nie wyrażono zgody, skoro w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o odmowie zwolnienia od zakazów (zaskarżona potem w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1938/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd miał jednak także na uwadze, że dotycząca tych samych inwestorów decyzja, wydana w związku z art. 88 l ust. 2 ustawy - Prawo wodne, przestała być ostateczna. Orzeczenie utrzymujące ją w mocy zostało bowiem uchylone wyrokiem Sądu o sygn. akt IV SA/Wa 1938/13. W takiej sytuacji decyzja co do możliwości wykorzystania pasa technicznego jest przedwczesna, a w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, wskazane w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o uchylnie także orzeczenia organu I. instancji. Wobec wskazanych uwarunkowań Skarżący nie wykazali bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzekając w pkt 2 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 2, zasądzono na rzecz Skarżących koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi - 500 zł, wynagrodzenie dla adwokata ich reprezentującego - 240 zł. oraz opłaty skarbowe od dwu pełnomocnictw w kwocie po 17 zł. Wysokość wynagrodzenia adwokata ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.