IV SA/Wa 1937/20

Warszawa, 20 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi P. P., było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] , utrzymujące w mocy postanowienia Zarządu [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie organ wydał przyjmując następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. P. P. (dalej również "skarżący") wnioskiem z 8 kwietnia 2020 r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działce [...] oraz ze względu na infrastrukturę na części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] , położonych przy ulicy [...] w [...] , [...] (dalej również "inwestycja"). Zarząd [...] (dalej również "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do 8 stycznia 2021 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że teren inwestycji jest zlokalizowany na obszarze, dla którego Rada [...] podjęła uchwałę [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] . Zgodnie z projektem planu, teren na którym jest planowana inwestycja oznaczony jest symbolem A.4.MW z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz przeznaczeniem uzupełniającym: usługi w parterach budynków o funkcji mieszkaniowej w szczególności z zakresu: handlu, administracji i biur, gastronomii, sportu i rekreacji oraz ochrony zdrowia nie związanych ze stałym lub całodobowym pobytem. W ocenie organu pierwszej instancji inwestycja pozostaje w sprzeczności z projektem planu w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu tj.: - maksymalnej intensywności zabudowy (projekt planu ustala maksymalną intensywność zabudowy 3,0, według wniosku wynosi ona: 4,0); - minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej (według projektu planu wynosi on 50%, według wniosku 25%); - wielkości powierzchni zabudowy (według projektu planu wielkość ta wynosi maksymalnie 40%, według wniosku 50%); - maksymalnej wysokości zabudowy (według projektu planu wynosi ona 20,0 m, skarżący zaplanował zabudowę o wysokości 27 m - 8 kondygnacji); - nieprzekraczalnej linii zabudowy (linia zabudowy zaproponowana przez skarżącego nie jest zgodna z linią zabudowy na rysunku projektu planu). Organ pierwszej instancji dodał, że projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach 14 listopada 2017 r. -14 grudnia 2017 r. Natomiast z informacji ujawnionej na stronie [...] wynika, że planowany termin uchwalenia projektu planu miejscowego przypada na I kwartał 2021 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, argumentując, że obecny stan prac planistycznych nie uzasadnia zawieszenia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego jest wysoce prawdopodobne, że w okresie tym nie dojdzie do uchwalenia projektu planu miejscowego. Wniosek taki skarżący poczynił w oparciu o informacje uzyskane z Urzędu [...] . Wynikało z nich, że do projektu planu miejscowego wniesionych zostało ok. 6500 uwag, które w przeważającej części nie zostały rozpoznane. Ponadto skarżący wyraził przekonanie, że rozpoznawaniu uwag w najbliższym czasie z pewnością nie będzie sprzyjał okres urlopowy oraz zawirowania związane z funkcjonowaniem urzędu w trakcie stanu epidemii z powodu COVID-19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "SKO" bądź "organ") kontrolowanym obecnie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedstawiony przez skarżącego projekt inwestycji zawiera postanowienia sprzeczne z projektem planu miejscowego, co uzasadnia zawieszenie postępowania w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zażalenia związanych z zaawansowaniem prac planistycznych organ wyjaśnił, że projekt planu miejscowego został już wyłożony do wglądu publicznego, a jego prognozowane uchwalenie przypada w okresie I kwartału 2021 r. P. P. wywiódł skargę na postanowienie z [...] lipca 2020 r., zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 62 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wykazał zaistnienia okoliczności uzasadniających przyjęcie założenia, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w okresie zawieszenie jest wysoce prawdopodobne, co stanowi przesłankę negatywną dla możliwości zawieszenia postępowania i powoduje, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji wydane została w sferze przekroczenia dopuszczalnego uznania administracyjnego, 2) przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: a) art. 8 §1 i §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez wydanie w stosunku do skarżącego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia z 12 czerwca 2020 r. zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na obszarze wchodzącym w skład projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ", podczas gdy w analogicznych sprawach rozpoznawanych w ostatnim czasie przez SKO dla innych inwestycji zlokalizowanych na obszarze objętym tym samym projektem planu miejscowego (np. sprawy toczące się pod sygnaturami [...] oraz [...]), uznano, że stopień zaawansowania prac planistycznych nie uzasadnia zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co stanowi naruszenie zaufania obywatela do organów państwowych, ich bezstronności oraz stosowania jednolitej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji wykazał zaistnienie okoliczności uzasadniających przyjęcie założenia, że projekt planu miejscowego może zostać uchwalony w okresie zawieszenia postępowania, podczas gdy wyłącznym środkiem dowodowym w tym zakresie było wskazanie informacji umieszczonej na stronie internetowej [...] o planowanym terminie uchwalenia projektu planu miejscowego, zaś pozostałe okoliczności sprawy wskazują, że projekt planu miejscowego znajduje się na etapie uchwalania od 2011 r. a ostatnie czynności w ramach procedury jego uchwalenia na które powołał się organ I instancji miały miejsce w 2017 r., c) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy faktów znanych SKO z urzędu tj. powziętych w toku innych prowadzonych przez organ postępowaniach informacji w przedmiocie aktualnego stanu zaawansowania prac nad projektem planu miejscowego oraz ewentualnego braku uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji. Uzasadniając zarzuty skargi wywiedziono, że organ pominął zachodzące w warunkach niniejszego postępowania rzeczywiste okoliczności sprawy związane z zaawansowaniem prac planistycznych. Organy orzekające w sprawie dokonały wyłącznie przytoczenia okoliczności wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz terminu jego planowanego uchwalenia opublikowanego na stronie internetowej Urzędu [...]. Dalej skarżący wywiódł, że zarówno SKO, jak i będący stroną postępowania przed nim, organ pierwszej instancji nie wypowiedziały się w przedmiocie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu. W toku rozpoznawania sprawy organ zaniechał natomiast dokonania jakiejkolwiek oceny wiarygodności informacji przedstawionych w postanowieniu organu pierwszej instancji, poprzestając wyłącznie na prostym powtórzeniu argumentów przytoczonych w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. W ocenie skarżącego, organ zupełnie pominął przy tym fakt, że z treści postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że ostatnia czynność związana z procedowaniem nad przyjęciem projektu planu miejscowego miała miejsce ponad dwa i pół roku temu. W postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazał jak przebiegał proces konsultacji, czy do projektu planu miejscowego wniesione zostały uwagi, czy uwagi zostały rozpatrzone, czy planowane jest nanoszenie zmian w projekcie planu miejscowego, czy zakres zmian projektu planu miejscowego wymagał będzie dodatkowych uzgodnień etc. Jednocześnie pomijając zupełnie opis stanu zaawansowania aktualnych prac planistycznych organ pierwszej instancji wskazał, że uchwalenie projektu planu miejscowego planowane jest w okresie I kwartału 2021 r., lecz argument ten nie wynika ani z zaawansowania prac planistycznych, ani z dokonanych lub planowanych w najbliższym czasie czynności a wyłącznie z informacji zamieszczonej na stronie internetowej urzędu: [...] 5 czerwca 2019 r. Organ pierwszej instancji ani w postanowieniu z 12 czerwca 2020 r., ani w toku postępowania przed organem drugiej instancji nie wskazał jednak czym 5 czerwca 2019 r. uzasadnione było wyznaczenie prawie dwuletniego terminu na uchwalenie projektu planu miejscowego, jakie czynności przewidziane były do podjęcia w okresie następującym po 5 czerwca 2019 r. oraz jaka część tych czynności została już zrealizowana, dlatego też nie można uznać, że informacja opublikowana na ww. stronie internetowej może stanowić jakiekolwiek potwierdzenie stanu zaawansowania prac nad przyjęciem projektu planu miejscowego. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze zrzutu ekranu przedstawiającego datę publikacji informacji o planowanym uchwaleniu projektu planu miejscowego na stronie [...] 5 czerwca 2019 r., na okoliczność opublikowania przedmiotowej informacji w terminie ponad 12 miesięcy przed wydaniem postanowienia organu pierwszej instancji, braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie: (i) czynności przewidzianych do wykonania w okresie od opublikowania ww. informacji do uchwalenia Projektu MPZP, (ii) czynności zrealizowanych po opublikowaniu ww. informacji, (iii) aktualności terminu określonego w opublikowanej informacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "decyzji Organu I instancji", – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna, albowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Zarządu [...] z [...] czerwca 2020 r. nie naruszały prawa w stopniu skutkującym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Niemniej jednak kompetencję organu do zawieszenia postępowania w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Wskazać należy, że celem zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych i zabezpieczenie realizacji władztwa planistycznego. Uzasadnione jest zatem pierwszeństwo planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej (rozwiązaniami indywidualnymi). Instytucja przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy (np. istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu) w okresie, kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia. Ponadto zawieszenie postępowania jest wskazane dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe sąd w składzie orzekającym uznał, że osią sporu jest to czy organy orzekające w sprawie w sposób uprawniony przyjęły, że stopień zaawansowania prac planistycznych na obszarze objętym planowaną inwestycją upoważniał do zastosowania art. 62 ust. 1 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynikało, że Rada Miasta [...] uchwałą z [...] października 2011 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] , zaś ogłoszeniem z [...] listopada 2017 r. poinformowała, stosownie do treści art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p., o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w okresie [...] listopada 2017 - [...] grudnia 2017 r. Oznacza to, że harmonogram prac przy sporządzaniu planu miejscowego, wynikający z art. 17 u.p.z.p. zmierzał ku końcowi. Przewidywany jest również termin uchwalenia planu miejscowego, tj. w pierwszym kwartale 2021 r. Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że prace planistyczne rozpoczęte w 2011 r. są na tyle zaawansowane, że w terminie zawieszenia postępowania (do 8 stycznia 2021 r.) dojdzie do uchwalenia planu miejscowego. Dlatego za chybione sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 §1 i §4 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie sądu organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ustaleń tych nie mógł obalić wniosek dowodowy złożony przez skarżącego, w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również "p.p.s.a"), w postaci zrzutu ekranu przedstawiającego datę publikacji informacji o planowanym uchwaleniu projektu planu. Okoliczność ta nie obala ustaleń organu co do tego jaki jest rzeczywisty stan faktyczny sprawy związany z pracami planistycznymi i stopniem ich zaawansowania, a wręcz go potwierdza. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 8 §1 i §2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 §1 k.p.a.) oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Wywód skarżącego, że organ w innych sprawach nie zawiesił postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na zaawansowanie prac planistycznych, został ograniczony do podania sygnatur spraw. Tak sformułowany zarzut ani nie wskazywał na tożsamość spraw, a tym bardziej że organ naruszył zasadę równego traktowania czy też odstąpił od utrwalonej praktyki. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została również przekroczona uznaniowość w zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu należy przypomnieć, że zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zaakcentować również należy, zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo nie tylko przeznaczenie terenów (pkt 1), lecz również zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6). W świetle powyższego sąd za trafne uznał stanowisko organu, że o zachowaniu ładu przestrzennego na większym terenie, w oparciu o ustalenia planu miejscowego, przesądzają również wskaźniki zabudowy. W niniejszej sprawie istnieje prawdopodobieństwo, że taka sytuacja może mieć miejsce. Wynika to za wyciągu projektu planu miejscowego dla obszaru [...] dołączonego do akt administracyjnych sprawy. Co istotne, skarżący nie kwestionował ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pozostają w sprzeczności z ustaleniami projektowanego planu miejscowego. Dlatego SKO w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, słusznie powstrzymał się od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowych nieruchomości, w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Z pola widzenia nie mogło umknąć to, że skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji 8 kwietnia 2020 r., a więc nie tylko po podjęciu powyższej uchwały, ale również znając projektowaną treść planu miejscowego. Inicjując postępowanie mógł liczyć się z możliwością zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną w stosunku do terenu objętego wnioski. Natomiast jeżeli uznałby, że w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu przewidziano warunki zabudowy zbieżne z tymi, które przewidywał dla planowanej inwestycji, mógł zwrócić się do organu ze stosownym wnioskiem o podjęcie postępowania. Mając na uwadze powyższe sąd stanął na stanowisku, że organy administracji orzekające w sprawie właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i trafnie zastosowały art. 62 ust. 1 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji brak było podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji . Z tych względów, działając na podstawie art. 133, art. 119 pkt 3, art. 120 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomiędzy stronami postępowania. Skarga nie została uwzględniona, co czyniło niemożliwym zastosowanie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.