IV SA/Wa 1939/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu określonego w prawie wodnym. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego B. S.A. z siedzibą we W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w G., zwanego dalej "Dyrektorem Urzędu", z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], odmawiającą zwolnienia od zakazu określonego w art.82 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 z późn.zm.) w odniesieniu do prac polegających na budowie: pawilonów sanitarnych i zespołu sanitariatów na terenie części działki nr [...] znajdującej się w pasie szerokości 200 metrów od krawędzi brzegu klifowego w miejscowości R. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. organ I instancji odmówił zwolnienia "B." S.A., zwanego dalej "skarżącym", z siedzibą w W. z zakazów o których mowa w Prawie wodnym w odniesieniu do planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Rozpatrzywszy odwołanie, Minister wskazał, iż po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy oraz przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez jego przedstawiciela, przy udziale pracowników Urzędu Morskiego w G., wizji terenowej, nie znalazł podstaw ido uchylenia decyzji organu I instancji. Minister wskazał, iż decyzja Dyrektora Urzędu opiera się na prawidłowej interpretacji art.17 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn.zm.), który ma za zadanie uniemożliwić degradację cennego przyrodniczo unikalnego środowiska w pasie 200 metrów od krawędzi klifu. Jak wynika z załączonego planu zagospodarowania i dokumentacji dotyczącej zespołu budynków wypoczynkowych "R." inwestor planuje na części działki nr [...], oznaczonej symbolem 15 UT, wybudowanie 44 pawilonów sanitarnych i zespołu sanitariatów. Zamierzenie to nie jest zgodne z ustalonymi warunkami zachowania stabilizacji obszaru objętego zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem R-1 (uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Przy realizacji planowanej inwestycji planowana jest znacząca wycinka drzew i innej roślinności stanowiącej naturalną ochronę klifu, co może spowodować wzrost zagrożenia osuwiskami na klifie. W miejscowym planie na przedmiotowym terenie ustala się zachowanie istniejącej zieleni. Plan wprowadza na terenie oznaczonym symbolem 15 UT "zakaz budowy za wyjątkiem sanitariatów". Jak wynika z dokumentacji przedstawionej przez inwestora na zespół sanitariatów składają się również baseny, pomieszczenia gospodarcze oraz pomieszczenia baru. Konstrukcje te nie wpisują się w powszechnie funkcjonujące pojęcie zespołu sanitariatów. Zamierzenia inwestycyjne wymagają również przeprowadzenia na omawianym terenie instalacji wodociągowo kanalizacyjnej, odpowiedniej dla tak dużej ilości obiektów. Istnieje uzasadniona obawa, iż realizacja całego przedsięwzięcia stworzy zagrożenie dla struktury klifu, co może skutkować zachwianiem jego stabilności. Ponadto obszar ten jest również objęty zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 metrów od krawędzi brzegów klifowych na obszarze [...] Parku Krajobrazowego (Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...]). Wielokrotne doświadczenie administracji morskiej dotyczące naruszania stabilności klifów i skutków takiej działalności (np. J., T., R.) upoważnia do sformułowania stwierdzenia, że wybudowanie w omawianej strefie planowanych obiektów zagraża terenom stanowiącym naturalną ochronę przeciwpowodziową. Skargę na zaskarżoną decyzję Ministra wniósł skarżący, w szczególności obszernie argumentując, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, łączy się z jedynie nieznaczną ingerencją w szatę roślinną, w konsekwencji czego nie niesie zagrożeń dla stabilności klifu. Powyższe potwierdza w ocenie skarżącego sporządzona na jego zlecenie opinia geologiczno – inżynierska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał m.in., iż realizacja planowanej inwestycji grozi naruszeniem struktury pasa ochronnego leżącego wzdłuż krawędzi klifu R. Stabilność klifu warunkuje ochronę przeciwpowodziową brzegu morskiego. Przywołany w zaskarżonej decyzji art.17 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody ma za zadanie uniemożliwić naruszenie cennego przyrodniczo unikalnego środowiska w pasie 200 metrów od krawędzi klifu, zapobiec jego degradacji, która zwykle kończy się osuwiskami klifów. W ostatnim dziesięcioleciu obserwowano szereg takich zdarzeń: obsunięcie się klifów w J., T. i ostatnio R. Intencją autorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było dopuszczenie jedynie budowy sanitariatów, czyli zwyczajowo kilku kabin WC z umywalką, a nie budowy 44 pawilonów kąpielowych o łącznej powierzchni około 1320 metrów kwadratowych, tak jak planuje inwestor. Faktyczna powierzchnia zabudowy będzie de facto większa, albowiem obejmuje również baseny, pomieszczenia magazynowe, przebieralnie, bar z zapleczem i tarasem. Planowane wybudowanie kortów tenisowych to następne około 1500 metrów kwadratowych terenu ogołocone z roślinności. Teren, oznaczony jako "obszar 15 UT" jest gęsto porośnięty drzewami. Na jego planie projektanci zaznaczyli ponad 80 sztuk drzew do wycięcia, a nie trzy jak napisano w skardze. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, podnosząc, co następuje: - ani inwestor, ani architekt podpisujący wniosek nie byli zawiadomieni o wizji lokalnej, o której wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art.81 w związku z art.79 k.p.a., - organy obu instancji naruszyły art.19 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o przepisy, których stosowanie nie leży w ich kompetencji (art.17 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody), - organy naruszyły art.7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia się przesłanek z art.82 Prawa wodnego, - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowano jedynie hipotezy zagrożeń, brak jest natomiast konkretów, - decyzja organu pierwszej instancji nie została uzasadniona w ogóle, - zlecona przez inwestora dokumentacja geologiczna z czerwca 2008 r. została pominięta przez organy obu instancji, - organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art.15 k.p.a. poprzez podjęcie próby sanowania braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, - organy naruszyły art.107§3 k.p.a. Również na rozprawie pełnomocnik organu podniósł, iż: - teren inwestycji położony jest w pasie ochronnym, nadto znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie zagrożonym powodziami, służącym przepuszczaniu wód powodziowych a jego zniwelowanie może prowadzić do osuwania się klifu, - przedmiot inwestycji dotyczy realizacji 44 pawilonów kąpielowych, które na tym terenie zrealizowane być nie mogą, - obie decyzje, w tym w szczególności decyzja organu I instancji były lakoniczne, niemniej zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, 77§1, 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę do orzekania w sprawie stanowił art.82 ust.3 Prawa wodnego. Zgodnie z art.82 ust.2 tej ustawy na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą. Zgodnie z art.82 ust.3 ustawy jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1: 1) zwolnić od zakazów określonych w ust. 2; 2) wskazać sposób uprawy i zagospodarowania gruntów oraz rodzaje upraw wynikające z wymagań ochrony przed powodzią; 3) nakazać usunięcie drzew lub krzewów. Z art.82 ust.3 ustawy wynika, iż organ może zwolnić stronę od wymienionych wcześniej zakazów tylko wtedy, gdy nie utrudni to ochrony przed powodzią. A contrario stwierdzenie, iż wystąpi utrudnienie w ochronie przed powodzią uniemożliwia udzielenie takiego zwolnienia. Przedmiotem postępowania, o którym mowa powyżej, jest zatem ustalenie przez właściwy organ, w oparciu o posiadaną przez organ wiedzę specjalistyczną w zakresie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, czy utrudnienie w ochronie przed powodzią wystąpi, czy też nie. Trafnie podniósł skarżący, iż w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została w należyty sposób zbadana, co oznacza brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić zatem należy, iż przedmiotem postępowania w przedmiocie zwolnienia z zakazów jest wyłącznie ocena dopuszczalności planowanej inwestycji z punktu widzenia jej przewidywanego wpływu na bezpieczeństwo przeciwpowodziowe obszaru bezpośrednio zagrożonego powodzią. Nie jest nią natomiast ani ochrona ładu przestrzennego ani ochrona przyrody. Te elementy są chronione w innych postępowaniach, w których skarżący będzie musiał uczestniczyć w związku z zamiarem zrealizowania inwestycji. Nie ma zatem podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych do tego, aby organ, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoływał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub na przepisy ochrony przyrody. Merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia winna być zatem wyłącznie fachowa wiedza organu w zakresie bezpieczeństwa powodziowego. Podkreślić należy, iż art.82 ust.3 Prawa wodnego nie wskazuje konkretnych przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia, iż w danym przypadku wystąpi utrudnienie w ochronie przed powodzią. Z faktu, iż ustawa nie wiąże organu ścisłymi wytycznymi wynika, iż organ dysponuje w tym zakresie pewnym marginesem uznania. Powyższe zobowiązuje jednakże organ do wyczerpującego podania przesłanek, na których oparł on swoje oceny. Odmowie zwolnienia z zakazów musi zatem towarzyszyć wykazanie realnego i konkretnego utrudnienia w ochronie przed powodzią. Uznać należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązku tego nie wypełniły. Uzasadniając negatywne stanowisko organ I instancji powołał się wyłącznie na postanowienia planu zagospodarowania oraz przepisy ochrony przyrody, co jak wskazano już wcześniej, wykraczało poza przedmiot postępowania. Nieco szerszą argumentację podał natomiast organ II instancji, niemniej wskazać należy, iż nie powołał nawet podstawy prawnej orzekania, tj. właściwego przepisu Prawa wodnego. Organ ten wprawdzie zawarł elementy oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej, powołując się na ryzyko naruszenia stabilności klifu w związku z planowaną wycinką drzew oraz w związku z poprowadzeniem mediów, niemniej kontekst, w jakim argumentacja ta została zawarta sugeruje, iż jest to jedynie uzupełnienie argumentacji opartej o analizę planu zagospodarowania oraz przepisy ochrony przyrody. Za zbyt ogólnie sformułowane uznać należy odwołanie się przez organ do doświadczeń związanych z zagospodarowaniem terenów przybrzeżnych położonych w innych miejscowościach. Za wadliwe uznać należy również powołanie się przez organ odwoławczy na wizję lokalną, która nie została udokumentowana, odbyła się bez udziału skarżącego, a jej szczegółowe wnioski nie zostały podane. Wprawdzie odpowiedź na skargę oraz wyjaśnienia pełnomocnika Ministra na rozprawie zawierają pewne uzupełnienie przesłanek faktycznych, którymi organ kierował się, rozstrzygając w sprawie, niemniej powyższe nie może sanować niedostatków zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy nie odniosły się również do opinii geologicznej, na którą powoływał się skarżący. W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, aby stan faktyczny sprawy został w wyczerpujący sposób wyjaśniony przez organy obu instancji z zachowaniem obowiązków wynikających z art.7 i 77 k.p.a. oraz aby uzasadnienia faktyczne ocenianych decyzji odpowiadały rygorom wskazanym w art.107§3 k.p.a. Przyjąć należy, iż te uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż z niniejszych wywodów nie wynika, iż w ocenie Sądu brak jest podstaw faktycznych do odmownego załatwienia wniosku skarżącego, wynika natomiast to, iż podstawy takie (o ile potwierdziłyby się w toku ponownego rozpatrzenia sprawy na drodze administracyjnej) muszą zostać wykazane w sposób przekonujący w oparciu o prawidłowe kryteria wynikające z art.82 ust.3 Prawa wodnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ I instancji winien dokonać ponownej oceny wniosku skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanki wskazanej w oart.82 ust.3 ustawy z uwzględnieniem wskazanej wyżej oceny Sądu. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.