IV SA/Wa 194/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi [...]. Zarządu Infrastruktury na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - oddala skargę - IV SA/Wa 194/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. lutego 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. swoją decyzje z dnia [...]. grudnia 2003 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...]. października 1998 r. (Nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, studni i szamba na działce [...] przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rejonowy Zarząd Infrastruktury L. nie mógł być stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...]. Prawo strony w takim postępowaniu przysługuje bowiem jedynie podmiotom sąsiadującym bezpośrednio z nieruchomością oraz, tylko w przypadku gdy zasięg oddziaływanie inwestycji dotyczy także dalszych działek, także właścicielom lub użytkownikom wieczystm innych działek w zależności od stopnia uciążliwości. W rozpatrywanym przypadku działka Skarbu Państwa nr [...] położona przy ul. W. w M., której trwały zarząd sprawował Rejonowy Zarząd Infrastruktury L., nie przylega bezpośrednio do działki, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie było także podstaw do twierdzenia, iż planowana inwestycja, ze względu na jej charakter, może być źródłem uciążliwości dla działki zarządzanej przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury. W tej sytuacji Zarząd nie mógł być stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na wniosek Zarządu. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2005 r., Rejonowy Zarząd Infrastruktury podniósł, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W szczególności wywodzono, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury nie miał przymiotu strony w sprawie. Prowadziło to do naruszenia norm art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), oraz art. 28 K.p.a. Organ orzekający bezpodstawnie uznał, iż działka, którą zarządza skarżący, nie sąsiaduje z działka objętą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie zachodzi możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. Skarżący wskazuje, iż działka przy ul. [...] położona jest na terenie wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej Jednostki Wojskowej Nr [...], która użytkuje działkę przy ul. [...]. W tej sytuacji należy przyjąć, iż działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie. Podnosi też, iż interes prawny Rejonowego Zarządu Infrastruktury, jako strony postępowania, wynika z faktu funkcjonowania strefy. Z tego faktu skarżący wywodzi obowiązek opiniowania bądź uzgadniania z jednostką użytkującą działkę lub samym Zarządem wszystkich inwestycji zlokalizowanych na terenie strefy. Wskazano, iż konsekwencją zrealizowania domu mieszkalnego na terenie strefy była konieczność wyłączenia z użytkowania strzelnicy garnizonowej. Strzelnica ta jest dla wojska niezbędna do realizacji zadań w zakresie obronności kraju. Właściciele działki, na której zrealizowano inwestycję, zostali uznani jako strony postępowania dotyczącego zamknięcia strzelnicy. Uznano wówczas, iż teren strzelnicy sąsiaduje z działką, na której zrealizowano inwestycję, gdyż negatywnie na nią oddziaływuje. Zdaniem skarżącego, nie przyznanie organom wojskowym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej przy ul. [...], przy jednoczesnym przyznaniu praw strony dla właścicieli tego terenu w postępowaniu dotyczącym zamknięcia strzelnicy jest niezgodne w zasadą praworządności i zasadami współżycia społecznego. Dodatkowo wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadami powodującymi jej nieważność, co organy powinny uwzględnić z urzędu. Podniesiono także naruszenie norm proceduralnych poprzez nie wyjaśnienie szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji a dodatkowo wyjaśniając, iż wyznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego strefa ochronna wokół strzelnicy na działce przy ul [...] ma jedynie charakter informacyjny. W praktyce nie została ona jednak nigdy ustanowiona. Uczestnicy postępowania K. i C. M. przesłali do Sądu także kopie pisma z [...] listopada 1988 r. (k. 32 kat), z którego treści wynika, iż Zastępca Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego wyraził zgodę na odstępstwo od zalecanej dla tego typu obiektów strefy bezpieczeństwa. W toku sprawy, w związku z reorganizacją w strukturze Resortu Obrony, jako reprezentujący interesy Skarbu Państwa - właściciela nieruchomości przy ul. [...] -w miejsce Rejonowego Zarządu Infrastruktury L. wstąpił S. Zarząd Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W świetle K.p.a. w przypadku złożenia do właściwego organu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym etapie organ administracji ocenia czy nie istnieją przeszkody dla wszczęcia postępowania. W przypadku ich wystąpienia wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.). Dopiero w przypadku braku przeszkód formalnych dla wszczęcia postępowania organ administracji, po jego wszczęciu orzeka na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 §.1 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była legalność zaskarżonej decyzji, mocą której odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na etapie tym organ administracji nie był uprawniony do badania, czy istnieją merytoryczne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie istnienia faktycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz niedostatecznego wyjaśnienia związanych z tym kwestii nie mogą być skutecznie podnoszone, zważywszy, iż zagadnienia te nie były przedmiotem orzekania. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji było uznanie, iż wnioskodawca - Rejonowy Zarząd Infrastruktury - nie ma przymiotu strony w tej sprawie. Stanowisko organu orzekającego w tej sprawie jest w ocenie Sądu trafne. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym definiuje art. 28 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku kluczowe znaczenie odgrywało przesądzenie czy wnioskodawcę można było uznać, jako mającego interes prawny, co do wyniku postępowania. Niewątpliwie interes taki mają wszystkie podmioty, którym interes taki przysługuje w postępowaniu, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes taki przysługuje więc właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenu realizacji przedsięwzięcia, którego dotyczą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a także dalej położonych nieruchomości, jednak tylko pod warunkiem ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na takie nieruchomości. Wynika to z treści art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydawania rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który nakazywał określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż nieruchomość przy ul. [...] nie przylega bezpośrednio do działki zarządzanej przez Skarżącego. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy mapy geodezyjne. W rozpatrywanym przypadku nie dowiedziono także aby oddziaływanie inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz ujęcia wody i szczelnego szamba, mogło obejmować działkę przy ul. [...], gdzie zlokalizowana jest strzelnica garnizonowa. Taki stan faktyczny nie wyklucza jednocześnie, iż strzelnica ta może oddziaływać na działkę przy ul. [...]. Zagadnienie to nie ma jednak znaczenia dla sprawy. Sam fakt znajdowania się określonego obiektu w strefie oddziaływania innego obiektu nie rodzi skutków prawnych w postaci szczególnych uprawnień procesowych podmiotu zarządzającego obiektem stanowiącym źródło oddziaływania. Uprawnienia takie wynikać mogą jedynie z przepisów szczególnych. Jednak w rozpatrywanym przypadku nie ma takich regulacji. W szczególności za chybione należy uznać twierdzenia skargi, iż szczególne uprawnienia procesowe dla zarządcy strzelnicy mogą wynikać, w rozpatrywanym przypadku, z faktu wyznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej wokół działki zarządzanej przez Skarżącego oraz lokalizacji planowanej inwestycji w obrębie wyznaczonej strefy. Wbrew twierdzeniom skargi, oznaczenie strefy ochronnej w obowiązującym w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. przyjętego uchwała Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz.Urz. Woj. S. z 1989 r. nr 1 poz. 1), z uwzględnieniem późniejszych zmian, nie wywołało w rozpatrywanym przypadku sugerowanych w skardze skutków prawnych. Z treści opisowej planu, stanowiącego prawo miejscowe, nie wynika aby wytyczenie strefy w części graficznej planu powodowało określone skutki w sferze faktycznej możliwości zabudowy terenów objętych strefą, lub wprowadzenia określonych dodatkowych wymagań formalnych w zakresie obowiązków organów orzekających odnośnie zasięgania opinii czy uzgadniania w przed lokalizacją przedsięwzięć w strefie. Wręcz przeciwnie, obowiązujący plan dopuszczał także zabudowę strefy (w planie obszar jednostki [...]) obiektami takimi jak ujęte w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wprowadzając expressis verbis w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ograniczenia co do faktycznej możliwości zabudowy stref ochronnych tego typu obiektów oraz szczególne wymagania odnośnie do obowiązku uzgadniania czy zasięgania opinii przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynikają także z innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych. W tej sytuacji, skoro w rozpatrywanym przypadku nie ma normy materialnoprawnej przyznającej konkretne uprawnienia odnośnie ochrony praw podmiotowych dla jednostki, na której rzecz ustanowiono strefę ochronną, nie ma przesłanek do uznania, iż jednostka taka ma interes prawny w postępowaniu dotyczących lokalizacji obiektów na terenie strefie czy też w postępowaniu nadzwyczajnym służącym eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć w przedmiocie takiej lokalizacji. Nie znajduje więc w szczególności potwierdzenia zarzut naruszania zaskarżoną decyzją art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 K.p.a. Powyższe uwarunkowania przesądzają, iż bez znaczenia pozostaje kwestia, czy intencją władz wojskowych było w praktyce ustanowienie strefy ochronnej wokół obiektu. Odnośnie pisma w tej sprawie, przedłożonego przez uczestników postępowania, należy stwierdzić, iż kwestie w nim przesądzone nie mogły mieć żadnego znaczenia dla oceny uwarunkowań formalnoprawnych w sprawie. Bowiem wewnętrzna korespondencja organów wojskowych, niezależnie od jej treści, nie rodzi skutków prawnych w sferze powszechnie obowiązującego systemu norm prawnych. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nierównego traktowania skarżącego oraz właścicieli nieruchomości przy ul. [...] trzeba stwierdzić, że znajdujący podstawę w normach prawnych, różny status prawny (w sferze uprawnień procesowych) podmiotów eksploatujących obiekty o różnym stopniu uciążliwości dla otoczenia nie narusza zasad praworządności ani zasad współżycia społecznego. W tym zakresie zarzuty skargi są więc chybione. Podnoszony w skardze problem wpływu realizacji przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, na obecną możliwość eksploatacji strzelnicy obrazuje jedynie faktyczny interes prawny odnośnie do ograniczenia możliwości zabudowy strefy ochronnej strzelnicy, jaki ma skarżący. Ponieważ jednak, jak już wskazano, nie ma norm prawa materialnego, które zapewniałyby w rozpatrywanym przypadku ochronę interesu skarżącego w tym zakresie, nie można uznać aby miał on interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co byłoby w rozpatrywanym przypadku warunkiem uznania za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skoro skarżącemu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przysługiwałby przymiot strony nie przysługiwał on mu także w rozpatrywanym przypadku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym oceny legalności takiej decyzji. W tej sytuacji nie narusza prawa zaskarżona decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oparta na trafnym ustaleniu, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnośnie twierdzenia zawartego w skardze, iż wadliwa, w ocenie skarżącego decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje konieczność wyłączenia z eksploatacji obiektu, mającego znaczenie dla realizacji celów niezbędnych w zakresie obronności państwa, trzeba stwierdzić, iż okoliczność ta nie ma znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast uwzględniając, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury nie ma legitymacji procesowej do występowania o wyeliminowanie decyzji z obrotu, nawet gdyby była ona - jak to wywodzi Skarżący wadliwa - powinien on rozważyć wystąpienie z odnośnym wnioskiem do prokuratora o ewentualne zastosowania środków określonych w dziale IV K.p.a. Należy też uwzględnić,, iż nawet decyzje nie dotknięte wadami powodującymi ich nieważność mogą zostać wyeliminowane z obrotu w szczególnych przypadkach na zasadzie art. 161 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.