IV SA/Wa 1940/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. C. i M. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz skarżącego M. C. oraz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych na rzecz skarżącej M. C. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelnik Miasta i Gminy w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 1976r. Nr [...] orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 26,29 ha, oznaczonej działkami nr [...] o powierzchni 24,3800 ha i nr [...] o powierzchni 1,9100 ha, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 60,39 ha, stanowiącego własność S. C. Z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości w 1993 roku wystąpił S. C. Ostatecznie, Wojewoda [...] rozpatrując ten wniosek decyzją z dnia [...] października 2002r. znak [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. Nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 24,38 ha oraz stwierdził, że w/w decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1,9100 ha z uwagi na fakt, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. znak [...] w części dotyczącej punktu 1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. Nr [...] w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości położonej w S. w gminie Z., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 24,38 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż organ stopnia wojewódzkiego naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, które stanowią o odwracalnych i nieodwracalnych skutkach prawnych. Pomimo znajdującego się w aktach sprawy aktualnego stanu faktycznego i prawnego przejętej nieruchomości oznaczonej działką o numerze ewidencyjnym [...], organ stopnia wojewódzkiego błędnie zinterpretował ustalenia faktyczne. Część przejętej nieruchomości została trwale rozdysponowana, a więc zaszły nieodwracalne skutki prawne. Tym samym nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. C. i M. C. Odwołujący się podnieśli, że w przedmiotowej sprawie niemożność zwrotu zbytych w wyniku umów cywilnoprawnych działek [...] oraz [...] stanowiących część przymusowo wykupionej nieruchomości nie jest bezpośrednim skutkiem decyzji, której nieważność stwierdził Wojewoda [...]. Wnioskodawcy uważają że Wojewoda [...] nie miał obowiązku ustalać kto jest obecnym właścicielem gruntu oraz jak kształtuje się współczesny podział geodezyjny nieruchomości, gdyż nie miało to znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji. W ich ocenie błędne zinterpretowanie przez Wojewodę [...] stanu faktycznego nie miało znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej punktu 1 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stopnia wojewódzkiego wskazał, że grunty o powierzchni 24,38 ha, wchodzące w skład części nieruchomości, przymusowo wykupionej na rzecz Skarbu Państwa, obecnie stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister stwierdził, że ustalenia organu w tym zakresie są odmienne od ustaleń dokonanych przez Starostwo Powiatowe w Z. Z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni 24,3800 ha, przejęta decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., obecnie stanowi część działki [...] i część działki [...]. Stan prawny i faktyczny przejętej nieruchomości był znany organowi pierwszej instancji już w 1998 r. z pisma z dnia 10 marca 1998 r. znak [...], skierowanego do Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, z którego wynika, że w wyniku sprzedaży i wymiany gruntów uległ zmianie stan władania przejętej nieruchomości. Działka nr [...] o powierzchni 8,82 ha jest własnością T.M., działka nr [...] jest własnością J. S., a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż dawna działka o numerze ewidencyjnym [...] w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. stanowiła część działki nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...]. Ponieważ część przejętej nieruchomość oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...], została trwale rozdysponowana - zaszły więc nieodwracalne skutki prawne. Tym samym nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisów regulujących stwierdzenie nieważności decyzji, które stanowią o odwracalnych i nieodwracalnych skutkach prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. złożyli M. C. i M. C. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili błędną interpretację art. 156 § 2 kpa zakładającą, że zbycie przymusowo wykupionych nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych stanowi nieodwracalny skutek decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie zbycie przymusowo wykupionych nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej było zdarzeniem późniejszym, które nie było skutkiem prawnym samej decyzji. Tym samym, w ocenie skarżących, Wojewoda [...] nie był zobowiązany do badania, kto jest obecnie właścicielem przymusowo wykupionych nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazali również na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części. W tej sytuacji, przy założeniu dopuszczalnej interpretacji art. 156 § 2 kpa poczynionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organ winien był ograniczyć się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji w części obejmującej zbyte przez Skarb Państwa grunty wchodzące obecnie w skład działek [...] i [...] i pozostawienie w mocy tych zapisów, które dotyczyły nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa wchodzących w skład działki [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Należy zauważyć także, że oceniana w przedmiotowym postępowaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej punktu 1 wydana została również w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości położonej w S. w gminie Z., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 24,38 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. i utrzymaną nią w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej punktu 1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości położonej w S. w gminie Z., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 24,38 ha. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w części dotyczącej punktu 1 było uznanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 2 kpa w zakresie nieuznania zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w części dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni 24,38 ha. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotem przymusowego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. była m.in. działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 24,38 ha, która obecnie geodezyjnie nie istnieje. Obecnie, grunty dawnej działki ewidencyjnej nr [...] wchodzą w skład trzech działek geodezyjnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] stanowiąc część ich powierzchni. Działka nr [...] o powierzchni 8,82 ha stanowi własność M. M. Działka nr [...] o powierzchni 3,82 ha stanowi współwłasność J.S. i M. S. Działka nr [...] o powierzchni 26,87 ha stanowi własność Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2002 r. nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w zakresie działki nr [...], gdyż grunty tej nieruchomości zostały trwale rozdysponowane, a zatem zaszły nieodwracalne skutki prawne. Należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis art. 156 § 2 kpa wskazuje okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Są to negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności. W przypadku ustalenia przez organ administracji publicznej, że decyzja zawiera wadę uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, a jednocześnie wystąpi jedna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 2 kpa, rozstrzygniecie organu ogranicza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i wskazania przyczyny, z powodu której nie stwierdzono nieważności decyzji. Pierwszą z przyczyn wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 2 kpa jest upływ czasu. Przesłanka ta odnosi się do przyczyn nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa. Drugą negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Ta okoliczność dotyczy wszystkich przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa. W doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) za pomocą środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995r. IIIARN 8/95 OSNP 1995/18/223). Sąd Najwyższy w uchwale (7) z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 OSNC 1992/12/211 stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Przechodząc na grunt naszej sprawy należy uznać, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w zakresie działki nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na jej częściowe rozdysponowanie. Skoro część gruntów działki nr [...] obecnie wchodzi w skład działki nr [...], która stanowi własność Skarbu Państwa, to możliwe jest geodezyjne wyodrębnienie tych gruntów, które pochodzą z dawnej działki nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. w tej części. Słusznie wskazuje skarżąca, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IVSA 859/87 uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest nie tylko dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego - powinno być regułą działania organów nadzoru (ONSA 1990/2-3/25). Należy zauważyć, że mocą decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. nastąpił przymusowy wykup działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Odwrócenie skutku prawnego tej decyzji leży w kompetencji organu administracyjnego. Jednakże wiadomo, że w chwili obecnej część gruntów wchodząca w skład działki nr [...] weszła w skład działek nr [...] i nr [...] i stanowi własność osób fizycznych. Organ ponownie rozpatrując sprawę ustali jaki był "los" tej nieruchomości w tej części po przejęciu jej na własność Państwa. Czy w stosunku do tej części gruntów działki nr [...] były podejmowane jakieś decyzje administracyjne, czy ewentualnie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W oparciu o jakie czynności prawne w chwili obecnej właścicielami tej części nieruchomości nr [...] są osoby fizyczne. Wtedy dopiero organ ustali, czy powstały skutki prawne i ewentualnie na jakim etapie, o których możemy mówić, że są nieodwracalne, tzn. wykraczają poza kompetencje organu administracyjnego do ich cofnięcia. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2002 r. nie był zobowiązany do badania, kto jest obecnie właścicielem przymusowo wykupionych nieruchomości. O wszczęciu postępowania nadzorczego, tak jak każdego innego postępowania administracyjnego należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie – art. 61 § 1, § 4 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinno toczyć się z udziałem wszystkich stron. W przeciwnym razie dotknięte jest kwalifikowaną wadą procesową, która może skutkować wznowieniem tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także postępowanie nieważnościowe, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie wykształcił się pogląd, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994r. sygn. akt IISA 2164/92 ONSA 1995, Nr 1, poz. 32 ). Z akt sprawy administracyjnej wynika, że stronami postępowania toczącego się w trybie zwykłym i zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. był S. C., którego następcami prawnymi są M. C. i M. C. Podmioty te, obok Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, były stronami nieważnościowego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S. C. i zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. Natomiast stronami tego postępowania nie były osoby będące aktualnie właścicielami działek oznaczonych nr [...] i nr [...], w których skład wchodzą m.in. grunty z byłej działki ewidencyjnej nr [...]. Wobec powyższego należy uznać, iż obecni właściciele działek ewidencyjnych nr [...] i [...] posiadali w myśl art. 28 kpa przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., gdyż postępowania te bezpośrednio dotyczą przedmiotu stanowiącego ich prawo własności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni uwagi przedstawione powyżej w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.