IV SA/Wa 1942/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opychał, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność zażalenia Starosty C. wniesionego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G., z dnia [...] marca 2006 r., o przekazaniu mu według właściwości sprawy wykonania klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych, dzierżawionych przez I. B.. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że wniosek skarżącej, który do Wojewody [...] wpłynął w dniu 27 lutego 2006 r., dotyczy żądania zmiany dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w gminie C.. Ze względu na to, że system ewidencji gruntów nie przewiduje okresowych weryfikacji dotychczasowej klasyfikacji gruntów w jego ocenie żądanie to mogłoby być potraktowane jako skarga na klasyfikację gruntów, którą może wnieść ich właściciel. Zgodnie z art. 7 d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań starosty należy prowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i dlatego Starosta jest organem właściwym do rozpoznania sprawy. Ponadto powołując się na orzecznictwo NSA - uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, podniósł, że Starosta będąc organem w sprawie nie może składać zażalenia na postanowienie organu wojewódzkiego. Wyjaśnił także, że Starosta Powiatu C., rozpatrując wniosek strony powinien najpierw zbadać, czy osoba składająca wniosek o wykonanie klasyfikacji gleboznawczej jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w innym przypadku postępowanie umorzyć. Na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. B., w części pozbawiającej ją uprawnień strony, zarzucając, że uzasadnienie postanowienia pozbawia ją możliwość domagania się, jako dzierżawcy od 1995 r. blisko 900 ha gospodarstwa rolnego, ustalenia faktycznych klas bonitacyjnych dzierżawionej ziemi, podnosząc ponadto, że naruszono prawo materialne a postanowienie i treść uzasadnienia zostały wydane z naruszeniem zasad określonych w kpa (np. art. 28) W uzasadnieniu swojej skargi podniosła, że przez wiele lat zwracała się z prośbą do odpowiednich organów z wnioskami o weryfikację oddanych jej w Sygn. akt IV SA/Wa 1942/06 dzierżawę gruntów rolnych, z powodu podejrzenia zawyżenia klasy bonitacyjnej gruntów rolnych. Ponadto podniosła, że przez wiele lat ponosiła nakłady na ziemię i chce jedynie ustalenia faktycznej bonitacji dzierżawionej ziemi, której wszyscy jej odmawiają. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niedopuszczalności zażalenia Starosty C. wniesionego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego o przekazaniu, w trybie art. 65 § 1 kpa, podania wniesionego przez I. B., w celu ustalenia klas bonitacyjnych gleby. Nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu zachowanie organów do których występowała skarżącą w celu ustalenia klas bonitacyjnych dzierżawionych gruntów. Kontroli sądu administracyjnego będzie mogło podlegać dopiero orzeczenie odpowiedniego organu orzekające co do żądania przeprowadzenia weryfikacji oddanych jej w dzierżawę gruntów rolnych, o ile zostanie wydane, a później zaskarżone. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza uprawnień skarżącej co do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu. Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że uzasadnienie postanowienia pozbawia ją możliwość domagania się, jako dzierżawcy od 1995 r. blisko 900 ha gospodarstwa rolnego, ustalenia faktycznych klas bonitacyjnych dzierżawionej ziemi. Organ odwoławczy nie Sygn. akt IV SA/Wa 1942/06 orzekł merytorycznie co do pozbawienia jej przymiotu strony. Dał tylko wskazówkę organowi, który będzie rozpatrywał sprawę jak należało potraktować wniesione podanie. Zatem skoro nie istnieje orzeczenie, które pozbawia skarżącą przymiotu strony w postępowaniu, to nie może być ono przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej, dlatego zarzut naruszenia art. 28 kpa jest niezasadny. Jak wcześniej wspomniano Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd kontroluje zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w świetle tak powołanego kryterium Sąd także uznał, że nie narusza ono prawa. W ocenie Sądu organ naczelny prawidłowo orzekł, że zażalenie wniesione przez Starostę C. jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając jako organ odwoławczy nie rozstrzygał w sprawie co do istoty, lecz stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, z uwagi że podmiot wnoszący zażalenie - Starosta C., nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Należy uznać za trafne stwierdzenie organu odwoławczego, że Starosta C. jest organem właściwym w sprawie. Organ odwoławczy właściwie bowiem ocenił, że żądanie skarżącej mogło być potraktowane jako skarga na klasyfikację gruntów. Zgodnie z art. 7 d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) do zadań starosty należy gleboznawcza klasyfikacja gruntów. Zatem skoro właściwy w sprawie jest starosta, to nie mógł on wnieść zażalenia na postanowienie organu wojewódzkiego. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż Staroście, jako organowi administracji publicznej będącemu właściwym w sprawie nie można przyznawać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i łączących się z tym faktem uprawnień. Taki pogląd ma oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, "Wokanda" 1995, nr 8, str. 33 i inne), ponadto za ogólną regułę przyjmuje się, iż generalnie organ administracji publicznej nie może być traktowany jako strona postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Gd. 43/86, niepubl.). Wyjątki w tym zakresie mogą wynikać jedynie z wyraźniej woli ustawodawcy. Sygn. akt IV SA/Wa 1942/06 W świetle powyższego nie można zakwestionować zasadności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia z uwagi na to, iż wnoszący odwołanie nie mógł zostać potraktowany jako strona w rozumieniu art. 28 kpa. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, na którą m.in. powołał się organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż rola jednostek samorządu terytorialnego została wyznaczona przepisami prawa. Mogą one oczywiście występować w obrocie prawnym, jako osoby prawne i wtedy jej organy bronić będą jej interesu. Jeżeli jednak ustawa wyznaczy organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, to wtedy działa on wyłącznie w tej formie właściwej i tak reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego funkcji orzekania w sprawie wyłącza zatem możliwości dochodzenia przez tę jednostkę jej racji w formach procesowych (np. poprzez składanie odwołań, czy potem skargi do sądu administracyjnego). Takie zawężenie uprawnień procesowych jednostki samorządu terytorialnego jest - jak podkreślił NSA efektem celowego działania ustawodawcy. Wymaga także podkreślenia, że jeżeli organ, do którego strona zwrócił się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę w drodze postanowienia, na podstawie art. 65 § 1 kpa innemu organowi, to organ któremu sprawa została przekazana ostatecznym postanowieniem, jeśli uważa że jest niewłaściwy, powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW/59/05, ONSAiWSA 2006/4/98) Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.