IV SA/Wa 1944/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji - oddala skargę - Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Parku Narodowego "[...]" z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] Wójt Gminy C. zwrócił się do Dyrektora Parku Narodowego "[...]", zwanego dalej "Dyrektorem Parku" z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i garażu na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina C. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia realizacji ww. inwestycji stwierdziwszy, że przedmiotowa działka położona jest w otulinie Parku Narodowego "[...]", która stosownie do art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody jest strefą ochronną, wyznaczoną dla ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji podniósł, że na działce, na której planowana jest inwestycja nie obowiązywał i nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz znajduje się ona poza zwartą zabudową wsi. Prowadzenie inwestycji na przedmiotowej działce nie spełnia następujących zapisów z projektu planu ochrony Parku Narodowego "[...]": 1) ograniczania zabudowy na terenach rolniczych - nie rozpraszania zabudowy wiejskiej z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych; 2) ochrony tożsamości kulturowej obszaru, zwłaszcza kultury organizacji struktur osadniczych i sieci dróg, kultury organizacji przestrzennej struktur wewnętrznych jednostek osadniczych, kultury organizacji przestrzennej zabudowy niw siedliskowych i użytkowania gruntów w obrębie siedlisk. Ponadto analizowany obszar znajduje się w obrębie korytarza ekologicznego łączącego Park z obszarami cennymi przyrodniczo, W swoim uzasadnieniu Dyrektor Parku przytoczył dowody (opinie i ekspertyzy) na potwierdzenie przedstawionych tez. Pismem z dnia [...] października 2008 r. I. L. oraz J. G. wnieśli do Ministra Środowiska zażalenie na postanowienie Dyrektora Parku, wnioskując o jego uchylenie w całości, zarzucając mu, że przywołany przez Dyrektora Parku ww. zapis w projekcie planu ochrony, dotyczący ograniczenia w zabudowie, wprowadza jedynie ewentualne ograniczenia w zabudowie z wyłączeniem inwestycji związanych z rozwojem gospodarstw rolnych. Zarzucili ponadto, że Dyrektor Parku nie wskazał, jak inwestycja może naruszyć walory krajobrazowo-kulturowe Parku. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji uznanie urbanizacji za czynnik szkodliwy z punktu widzenia ochrony przyrody parku narodowego jest słuszne, jednak wymaga przedstawienia argumentów potwierdzających, że dana inwestycja może w jakiś określony sposób szkodliwie oddziaływać na walory przyrodnicze Parku. Organ I instancji powinien rozstrzygnąć sprawę po dokładnym rozpoznaniu stanu faktycznego, a następnie dokonać kwalifikacji prawa na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz faktów powszechnie znanych, niewymagających dowodu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], Dyrektor Parku ponownie odmówił uzgodnienia realizacji ww. inwestycji. Dyrektor Parku przywołał pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], w którym podniósł, iż z wniosku zainteresowanych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie wynika, że planowana inwestycja ma jakikolwiek związek z zabudową zagrodową, budową gospodarstwa rolnego lub gospodarstwa rolnego rodzinnego. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że planowana inwestycja nie ma związku z rozbudową gospodarstwa rolnego, a z analizy funkcji dla tego obszaru wynika, że w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa. Zatem znajduje tu zastosowanie zapis z załącznika 7 pkt 4 Planu Ochrony Parku Narodowego "[...]", uchwalonego na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Parku Narodowego "[...]" (Dz.U. Nr 230, poz. 1545), uzgodnionego i zaopiniowanego pozytywnie na mocy uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w której zaznaczono, że należy ograniczyć zabudowę na terenach rolniczych - nie rozpraszać zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego, a przedmiotowa inwestycja nie ma związku z zabudową rolniczą. Dyrektor Parku stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zlokalizowane w obszarze słabo zurbanizowanym i nowa zabudowa spowoduje powstanie nowych źródeł oddziaływania oraz zwiększenie i przestrzenne rozszerzenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Na powyższe postanowienie Dyrektora Parku, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zażalenie do Ministra Środowiska wnieśli I. L. oraz J. G. wnioskując o jego uchylenie w całości, zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że nie zamierzali dokonać zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2009 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, wskazując przede wszystkim na to, iż inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej na terenie otuliny Parku Narodowego, a dla obszaru, na którym zlokalizowana jest wymieniona działka, nie opracowano studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, ani planu zagospodarowania przestrzennego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając, że zaskarżone postanowienie, poza przytoczeniem ogólnych klauzul, w ogóle nie odnosi się do przedmiotu sprawy. Zdaniem skarżącego z postanowienia nie wynika dlaczego zdaniem organu administracji w konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania sprawie - nie można dokonać zamierzonej inwestycji, polegającej na budowie związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, skoro taką zabudowę dopuszcza wprost Plan Ochrony Parku. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez nie rozważenie istoty zagadnienia polegającej w szczególności na braku rozważenia, czy dokonanie planowanej zabudowy związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym będzie sprzeczne z prawem i na czym ta ewentualna sprzeczność z prawem ma polegać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty, leżące u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął założenie, iż nadmierny rozwój budownictwa w otulinie Parku Narodowego będzie miał ujemny wpływ na zasoby przyrodnicze Parku oraz na jego walory krajobrazowe, wyczerpująco wskazując, przyczyny takiej konstatacji. Wnioskom tym trudno odmówić trafności: argumentację tę Sąd akceptuje w całości. W załączniku [...] Planu Ochrony Parku Narodowego "[...]" zatytułowanym "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych", wprowadzono ustalenia do studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin; C. i B., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku. W załączniku [...] pkt [...] Planu Ochrony stwierdzono, że należy "ograniczyć zabudowę na terenach rolniczych - nie rozpraszać zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego.", a ponadto w załączniku [...] pkt [...] Planu Ochrony dotyczącym ochrony fauny i flory wprowadzono zapis o ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo. Poza sporem jest, że przedmiotowa działka leży w obszarze wyznaczonego w Planie Ochrony Parku korytarza ekologicznego, łączącego Park z obszarami cennymi przyrodniczo, znajdującymi się na północ od granic Parku i penetrowanego przez duże ssaki kopytne, pozwalającego na przemieszczanie się innych gatunków fauny i flory. Co do zasady więc każda inwestycja na obszarze korytarza ekologicznego ogranicza jego funkcje i podważają sens i ideę ich tworzenia i są dopuszczalne jedynie na zasadzie wyjątku. Słusznie Minister stwierdził, że otulina Parku Narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), ma zabezpieczać Park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, a takie zagrożenie stanowi przedmiotowa inwestycja poprzez wprowadzenie w bezpośrednim sąsiedztwie z Parkiem zabudowy, powodującej stałe oddziaływanie szkodliwych czynników, związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie, na przyrodę Parku w szczególności na jego florę i faunę. Każda zabudowa ogranicza sens tworzenia i funkcjonowania korytarza ekologicznego. Z przepisu art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Ochronę przyrody realizuje się m.in. poprzez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody (art. 3 pkt 2 ustawy), w tym poprzez tworzenie parków narodowych (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia (formy ochrony przyrody), przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 pkt 14 ustawy). Za zagrożenie zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy). Minister słusznie zauważył, iż ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem jest czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik je wywołujący (działanie bezpośrednie). Za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany obecnie, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Przyczyną odmowy uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w niniejszej sprawie była przewidziana przepisami prawa konieczność ograniczenia zabudowy na terenach rolniczych, nie rozpraszanie zabudowy wiejskiej. Wyjątkiem są inwestycje związane z koniecznością rozwoju gospodarstwa rolnego, jednakże jak wynika z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, planowana przez skarżącego inwestycja nie ma związku z zabudową rolniczą o której mowa w załączniku [...] pkt [...] Planu Ochrony Parku Narodowego [...]). Zasada ta znajduje zastosowanie do wszystkich inwestycji, które są lub mogą być prowadzone w otulinie Parku, w szczególności do inwestycji skarżących. Jest to zatem wystarczający powód odmowy wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Należy przychylić się do stanowiska Ministra, że odmowa uzgodnienia inwestycji znajduje oparcie również w treści Konstytucji RP, która w art. 5 stanowi, iż Rzeczypospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Przez zrównoważony rozwój należy rozumieć rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Skoro zatem w przedmiotowym terenie ograniczona jest możliwość zabudowy, możliwe są tylko inwestycje, związane z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych, a ze skargi i z akt sprawy nie wynika, aby taki cel przyświecał skarżącym, planującym przedmiotową inwestycję, uzgodnienie inwestycji nie mogło mieć miejsca. W piśmie z dnia [...].10.2008, w zażaleniu do Ministra Środowiska z dnia [...].06.2009 oraz w skardze do tutejszego Sądu skarżący zaznaczył, że planowana inwestycja związana jest z rozbudową gospodarstwa rolnego, lecz ze złożonych przez skarżących oraz zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika związek planowanej inwestycji z zabudową zagrodową. Organy przeanalizowały treść dokumentacji, w szczególności wniosków dotyczących inwestycji skarżących i trafnie dostrzegły brak jakiegokolwiek związku planowanej inwestycji z zabudową zagrodową, dopuszczalną na zasadzie wyjątku. Sąd, kontrolując wydane w sprawie rozstrzygnięcia doszedł do przekonania, że analiza ta jest prawidłowa. Stan faktyczny, tj. brak związku planowanej inwestycji z rozbudową gospodarstwa rolnego został należycie oceniony z punktu widzenia obowiązujących przepisów, w szczególności wykluczających prowadzenie w otulinie Parku inwestycji niezwiązanych z rozbudową gospodarstwa rolnego Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).