IV SA/Wa 1945/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. P., H. P., M. C. i J. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Burmistrz Gminy M. wniósł do Starosty P. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla budowy drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] oraz drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] w W. w gminie M. w powiecie [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta P. ustalił lokalizację powyższej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargi na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. P. i K. T. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi (sygn. akt IV SA/Po 130/09). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, m. in., że: 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą specjalną", należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę specjalną stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy specjalnej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi powodowałoby, że w praktyce ustawa specjalna mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych") nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy o drogach publicznych); 2. powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w najnowszej doktrynie przyjmującej za oczywiste, że ustawa specjalna znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ewidencyjnie ani własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych. Istotne jest określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy specjalnej (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52-53). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1766/09 oddalił skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. M. P. wniósł o stwierdzenie nieważności Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. z powodu rażącego naruszenia art. 1 ustawy specjalnej w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Zdaniem wnioskodawcy droga łącząca ul. [...] z ul. [...] i droga łącząca ul. [...] z ul. [...] w W. nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie są drogami publicznymi, lecz drogami wewnętrznymi (art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 1 ustawy specjalnej ma zaś zastosowanie jedynie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższego postanowienia wniosły J. P., H. P., M. C. i J. M. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swe postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2008 r. była kontrolowana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (oddalenie skarg), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (oddalenie skargi kasacyjnej). Okoliczność ta jest w świetle art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Organ powołał się na argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Przeszkoda ta wystąpi wtedy, gdy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności wskazanych w późniejszym żądaniu o stwierdzenie nieważności jako przesłanek nieważności decyzji. W kontekście powyższych uwag organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. wyraźnie wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. nie narusza prawa, w tym art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej, co wobec oddalenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku - w świetle art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - jest objęte powagą rzeczy osądzonej. Skargę na decyzję Ministra wniosły J. P., H. P., M. C. i J. M. wskazując m. in., że: 1. droga łącząca ul. [...] z ul. [...] oraz droga łącząca ul. [...] z ul. [...] w W. są drogami wewnętrznymi, ponieważ nie została wobec nich wydana - w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - uchwała rady gminy nadająca im status drogi publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda [...] i Starosta P. dysponowali uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...]), która do dróg publicznych w miejscowości W. zaliczyła jedynie cztery ulice: [...], [...], [...] i [...]. Przepisu art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej nie można wykładać rozszerzająco, stosując go do dróg wewnętrznych; 2. w tym kontekście Starosta P. ani Wojewoda [...] nie byli uprawnieni do wydania decyzji lokalizacyjnych w stosunku do dróg wewnętrznych, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej mogą to uczynić jedynie w stosunku do dróg publicznych; 3. brak jest przepisu uniemożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy sąd administracyjny oddali skargę na tą decyzję; 4. w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ani w skardze kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej, a sądy te nie dysponowały materiałami, na podstawie których mogłyby zorientować się, że decyzje lokalizacyjne zostały wydane w stosunku do dróg wewnętrznych, a nie publicznych. Stanowi to o możności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych mimo wydania powyższych wyroków. Organ w odpowiedzi na skargi podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania nie zostały skodyfikowane. W orzecznictwie sądowym przyjęto zgodnie, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprzednie oddalenie skargi na tą decyzję i danie wyrazu przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia, że oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności wskazanych w późniejszym żądaniu o stwierdzenie nieważności jako przesłanek nieważności decyzji. Możliwość wszczęcia wspomnianego postępowania istnieje jedynie wtedy, gdy zaistnieje uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy powodujący, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest źródłem prawa, lecz sąd rozpoznający sprawę powinien ją wziąć pod uwagę, chyba że nie podziela zajętego w niej stanowiska - wtedy przedstawia zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w powyższej uchwale. Mimo zmiany treści K.p.a. dotyczącej formy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest ona nadal aktualna w zakresie relewantnym do rozpoznania niniejszej sprawy. Istotna i decydująca w niniejszej sprawie jest okoliczność, że zgodność z prawem decyzji lokalizacyjnych z art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej była już uprzednio badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który oddalił skargi, a w uzasadnieniu wyroku podniósł, że art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej należy rozumieć w ten sposób, iż stosuje się ją do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych, a nie tylko takich, które status taki już uzyskały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu mógł dokonać powyższego ustalenia biorąc pod uwagę, że nie był związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jego wyrok jest prawomocny. Uznać więc należy, że okoliczność, iż decyzja lokalizacyjna w trybie ustawy specjalnej może być wydana w stosunku do drogi mającej dopiero w przyszłości nabyć status drogi publicznej, została objęta powagą rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.). Nawet więc okoliczność, iż - w związku z brakiem w aktach administracyjnych stosownych dokumentów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miałby wiedzy co do statusu dróg objętych decyzjami lokalizacyjnymi (drogi publiczne czy drogi wewnętrzne), nie oznacza to możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych, ponieważ to, na co powołano się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zostało objęte powagą rzeczy osądzonej. Powyższe oznacza, że - w związku z podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutem rażącego naruszenia przez decyzje lokalizacyjne art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej - kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje lokalizacyjne nie są obciążone ciężkimi wadami będącymi podstawą stwierdzenia ich nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi to w świetle art. 61a § 1 K.p.a. przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych jest zgodne z prawem. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.