IV SA/Wa 1946/09

Dnia 5 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec(spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 roku sprawy ze skargi Zakładu [...] Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej – oddala skargę – IV SA/Wa 1946/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wymierzającą Zakładom [...] Sp. z o. o. w G. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezłożenie w ustawowym terminie do 31.03.2008 r. sprawozdania zawierającego dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2007, czyli z powodu niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236 b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (określanej dalej: P.o.ś.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził, iż Zakład [...] Sp. z o. o. w G. prowadzi działalność określoną w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 166/2006 jako - 5.(f), a mianowicie oczyszczalnię ścieków komunalnych o wydajności odpowiadającej liczbie 100 000 mieszkańców. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, która wykazała, iż ta jednoosobowa Spółka powstała w wyniku przekształcenia z dniem 30.01.2009 r. Zakładu [...] Gminy G.. W efekcie przejęła wszystkie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu. Oczyszczalnia komunalna eksploatowana przez ten podmiot obsługuje ok. 50 000 mieszkańców, przy czym RLM obliczony za 2007 r. wyniósł 106 620, a za rok 2008 - 124 808. Nadto zgodnie z danymi zawartymi w złożonym sprawozdaniu zakład w roku 2007 przekraczał znacznie obowiązujące wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń do wód dla następujących substancji: całkowity azot, całkowity fosfor, kadm, miedź, nikiel, ołów, cynk oraz fenole, co zostało szczegółowo wykazane w decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż niewypełnienie w ustawowym terminie obowiązku przewidzianego w art. 236 b ust. 1 P.o.ś, musiało w myśl art. 236 d ust. 1 tej ustawy skutkować wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, bez względu na przyczynę spóźnienia w realizacji tego obowiązku. Organ odwoławczy przyznał, że polskie tłumaczenia zarówno rozporządzenia (WE) nr 166/2006 ("100 000 population equivalents"), jak i sporządzonych do niego Wytycznych Komisji Europejskiej z dnia 31.05.2006 r. dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmiany dyrektywy Rady 91/689/EWG i 96/61/WE nie są precyzyjne. Nie zmienia to jednakże faktu, iż wydajność dla oczyszczalni ścieków komunalnych odnosi się do równoważnej liczby mieszkańców, a 1 RLM oznacza ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony w pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień. Zgodnie zaś z definicją ścieku zawartą w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 155/2006 pkt 15 - oznacza on ściek komunalny, bytowy lub przemysłowy zdefiniowany w art. 2 tej dyrektywy. We wniesionej skardze, podobnie jak uprzednio w odwołaniu, pełnomocnik strony skarżącej - Zakładu [...] Sp. z o. o. w G. podniósł, iż kara ta winna być miarkowana z uwagi na okoliczności, w jakich doszła do przekroczenia ustawowego terminu na złożenie owego sprawozdania. Wymierzona jej kara jest niewspółmiernie surowa, a nadto budzi wątpliwości, czy istniała możliwość jej zastosowania odnośnie Skarżącej. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił decyzjom obu instancji pominięcie faktu błędnego przetłumaczenia na język polski rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 166/2006 oraz "Wytycznych [...]". W tych tłumaczeniach nie występuje stwierdzenie dotyczące równoważnej liczby mieszkańców jako wartości wyjściowej dla ustalenia progu wydajności komunalnej oczyszczalni ścieków, a załącznik nr I do tego rozporządzenia - odnośnie oczyszczalni ścieków komunalnych - określa wręcz wydajność odpowiadającą liczbie 100 000 mieszkańców. Do tych samych wniosków, w ocenie strony skarżącej, prowadzi analiza Wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Nie zawarto bowiem w tłumaczeniu tych aktów informacji, że wydajność odpowiadająca liczbie 100 000 mieszkańców jest równoznaczna z określeniem wydajności odpowiadającej ładunkowi wyrażonemu równoważną liczbą mieszkańców (RLM), na podstawie średniorocznego ładunku odprowadzanego do oczyszczalni, z pominięciem sytuacji nadzwyczajnych. Z tego względu Spółka wywodzi, iż w świetle dokonanych, urzędowych tłumaczeń tych aktów (rozporządzenia i wytycznych) nie ciążył na niej obowiązek składania raportu, bo obsługiwana przez nią oczyszczalnia nie obsługuje miast, których sumaryczna liczba mieszkańców przekracza liczbę 100 000. Nie może więc ponosić negatywnych skutków błędnego tłumaczenia przepisów unijnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów dokonuje się poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie naruszyła zarówno przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 236 d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. P.o.ś. w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236 b ust. 1 tej ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Kara ta, jak przyjął polski ustawodawca, nie może być miarkowana. Jej wymierzenie nie jest też uzależnione od winy podmiotu obciążonego w niedopełnieniu na czas nałożonego obowiązku. Ziszczenie się więc przesłanek przewidzianych w art. 236 b ust. 1 P.o.ś. skutkuje automatycznym wymierzeniem kary, określonej jednoznacznie i w sposób sztywny w art. 236 d ust. 1 P.o.ś. Uregulowanie to stanowi realizację obowiązku nałożonego w art. 20 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 166/2006, który obliguje Państwa Członkowskie do określenia zasad dotyczących sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów tego rozporządzenia i zobowiązuje je do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich wdrożenia. Stanowi przy tym, że przewidywane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Należy zauważyć, iż Zakłady [...] Sp. z o. o. w G., jako następca prawny zlikwidowanego zakładu, miały świadomość ciążącego na nich obowiązku, z którego wywiązały się, ale z trzydniowym opóźnieniem, którego to faktu nie kwestionują. Złożone z opóźnieniem przez Spółkę sprawozdanie wskazuje na to, że zakład w roku 2007 przekraczał znacznie obowiązujące wartości progowe dla uwolnień zanieczyszczeń do wód dla szeregu substancji tj.: całkowitego azotu, całkowitego fosforu, kadmu, miedzi, niklu, ołowiu, cynku oraz fenoli. Fakty te są w sprawie bezsporne. Naruszenie obowiązku złożenia w ustawowym terminie przedmiotowego Sprawozdania, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, winno zatem skutkować nałożeniem kary. Do rozważania pozostaje więc, czy nieprecyzyjne tłumaczenie mających zastosowanie w sprawie fragmentów załącznika nr I do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 166/2006 - 5.(f) oraz Wytycznych Komisji Europejskiej z dnia 31.05.2006 r. dotyczących wdrażania Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń(...), podniesione przez stronę skarżącą mogło skutkować odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Zgodnie z załącznikiem nr I do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, próg wydajności dla oczyszczalni ścieków komunalnych, ustalony został na poziomie wydajności odpowiadającej liczbie 100 000 mieszkańców, odniesionej do umownej jednostki RLM (równoważnej liczby mieszkańców). Zgodnie z dyrektywą 91/271/EWG, implementowaną do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 43 ust. 2) przez jednego równoważnego mieszkańca rozumie się ładunek substancji organicznych, biologicznie rozkładalnych, wyrażony jako wskaźnik pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania na tlen, w ilości 60g tlenu na dobę. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 98 ze zm.), obciążenie oczyszczalni ścieków, wyrażone równoważną liczbą mieszkańców (RLM), od którego zależą wymagania dotyczące oczyszczania ścieków, oblicza się na podstawie maksymalnego średniego tygodniowego ładunku zanieczyszczenia wyrażonego wskaźnikiem BZT5 (pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu), dopływającego do oczyszczalni w ciągu roku, z wyłączeniem sytuacji nietypowych. Istotne jest przy tym, że próg wydajności odnosi się do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu, a nie jego aktualnego (rzeczywistego) obciążenia, które jest parametrem zmiennym i przez to nie może być wyznacznikiem progu wydajności. Zasada ta wynika z Dyrektywy Unii Europejskiej 96/61/WEz 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń (zwaną Dyrektywą IPPC), która ma ścisły związek z rozporządzeniem nr 166/2006, przewidującym wdrożenie Protokołu PRTR EKG ONZ na poziomie Wspólnoty. Protokół ten obejmuje rodzaje działalności, określone w załączniku I do Dyrektywy IPPC oraz dodatkowe rodzaje działalności, w tym oczyszczalnie ścieków. Zgodnie ze "Wskazówkami dotyczącymi interpretacji i wyznaczania możliwości produkcyjnych dla potrzeb Dyrektywy IPPC", wydajność odnosi się zawsze do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danej działalności. Podkreślenia wymaga, iż strona skarżąca jest profesjonalistą, podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i poza stałą obsługą finansową (księgowość) posiada również obsługę prawną. Wobec nieprecyzyjnego tłumaczenia pkt. 5 (f) załącznika nr I do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, Spółka winna poszukiwać właściwego jego rozumienia w aktach źródłowych, z których jednoznacznie wynika, że nie chodzi o rzeczywistą, a jedynie o potencjalną wydajność, odnoszącą się do technicznych i prawnych możliwości produkcyjnych danego zakładu. Rzeczywiste obciążenie bowiem, będąc parametrem zmiennym nie może być wyznacznikiem progu wydajności. We wskazanych Wytycznych w Dodatku 6 "Przykłady zgłaszania uwolnień i transferów poza miejsce powstawania", w przykładzie 4 na str. 139 w przypisie wyjaśniono, że wydajność oczyszczalni ścieków komunalnych odnosi się do równoważnej liczby mieszkańców (RLM), na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, myląc jednakże omyłkowo numer powołanego przykładu. Nieprecyzyjne sformułowanie zawarte w pkt. 5.(f) załącznika nr I do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 166/2006 - nie mogło jednoznacznie sugerować, iż chodzi o rzeczywistą, a nie potencjalną wydajność zakładu, przy określaniu progu wydajności. W zestawieniu zwłaszcza z owymi Wytycznymi [...] kwestia ta nie mogła budzić wątpliwości. Rozporządzenie (WE) nr 166/2006, w polskim tłumaczeniu, operuje pojęciem wydajności odpowiadającej 100 000 mieszkańców, nie występującym w tej dyrektywie w kontekście uwzględniania rzeczywistej wydajności, a odnieść je można jedynie do progu wydajności potencjalnej, w myśl dyrektywy IPPC, która ma ścisły związek z rozporządzeniem nr 166/2006, przewidującym wdrożenie Protokołu PRTR EKG ONZ na poziomie Wspólnoty. Oczyszczalnia Ścieków w G., eksploatowana przez Zakłady [...] Sp. z o. o. w G., wg informacji o wielkości RLM dla oczyszczalni ścieków za rok 2007-2008, w roku 2007 osiągnęła RLM na poziomie 106.620, a w roku 2008 - 124.808. Wynika z tego, że jej wydajność nominalna w 2007 r., za który wymierzono jej karę za niezłożenie w ustawowym terminie (do 31.03.2008 r.) sprawozdania zawierającego dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń -przekroczyła próg wydajności, określony w załączniku I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że w 2007 r. przedmiotowa oczyszczalnia objęta była obowiązkiem sprawozdawczym, wynikającym z wymienionego rozporządzenia. W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a wobec wystąpienia przesłanek uzasadniających orzeczenie kary pieniężnej, zobligowany był do nałożenia kary, w wysokości bezpośrednio wynikającej z obowiązujących przepisów. Nieznajomość przepisów obowiązującego prawa przez profesjonalistę, gdy te są dostępne i w stosownych Wytycznych dookreślone, nie może być uznana za okoliczność przemawiającą na korzyść strony skarżącej. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.