IV SA/Wa 1946/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 roku o odmowie zawieszenia postępowania i zawiesić postępowanie sądowe Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez E. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], decyzję Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."], uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie"]. Następnie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna załączona do decyzji organu I instancji sporządzona została w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 4 - § 7 rozporządzenia. Wyniki analizy, które stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu – wskazują konkretne dane odnoszące się do danych dla wszystkich działek obszaru analizowanego - co wynika z § 4 ust. 1 - 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia. Kolegium zaznaczyło, iż wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji - E. R. twierdzi, iż nie został prawidłowo wyliczony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z tego względu, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została sztucznie podzielona na dwie działki. W konsekwencji, wskaźnik zabudowy na połowie działki został zawyżony. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Kolegium wskazało, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona nieprawidłowo, czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wzw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). W skarżonej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyliczony jako wskaźnik średni zabudowy sąsiedniej (20,5%). Dokładnie taki (średni) wskaźnik wynika z analizy dla tego terenu (załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy). Zdaniem Kolegium podnoszona przez odwołującą się kwestia "sztucznego" podziału wtórnego działki, na której planowana jest inwestycja nie znajduje uzasadnienia, ponieważ w dniu wydawania decyzji, działki które powstały w wyniku podziału, stanowiły dwie odrębne nieruchomości - działka inwestora i działka sąsiednia. Brak uzasadnienia wyznaczenia średniego wskaźnika poziomu nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia z tego względu, że w takich przypadkach rozporządzenie nie przewiduje konieczności uzasadniania ww. wskaźnika. W ocenie Kolegium nieuzasadnione są pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące wyznaczenia linii zabudowy na granicy działki inwestora z działkami sąsiednimi. Organ I instancji wskazał, iż dla planowanego przedsięwzięcia ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną przez granicę działki oznaczoną na mapie lit. AB - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Obawy skarżącej odnośnie posadowienia planowanej inwestycji na granicy z działką sąsiednią są przedwczesne. Kwestia usytuowania obiektu budowlanego nie jest bowiem przesądzana w decyzji o warunkach zabudowy, lecz oceniana w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Końcowo Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowania inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami, które musiałyby skutkować jej uchyleniem. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. wniosła E. R., reprezentowana przez córkę – M. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach skargi podniosła, iż przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 20,5% jest rozwiązaniem błędnym. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powstała w następstwie wtórnego podziału, przy czym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął znaczenie tej okoliczności. Wskaźnik zabudowy na przedmiotowej działce przed podziałem wynosił 12 - 15% i tyle samo wynosi na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Działka nr [...] (przed podziałem) nie odbiegała wielkością powierzchni od działek sąsiadujących, zaś podział doprowadził do powstania dwóch mniejszych nieruchomości. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla jednej z działek powstałych w wyniku podziału na poziomie 20,5% w sytuacji, gdy druga z tych działek jest działką zabudowaną, jest rozwiązaniem sztucznym i prowadzi do ominięcia przepisów ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia. W następstwie realizacji planowanej inwestycji, pierwotnie istniejąca działka będzie jedną z najgęściej zabudowanych w okolicy, zaś wskaźnik powierzchni powierzchni zabudowy znacząco przekroczy średnią wielkość dla obszaru analizowanego. Określenie parametrów zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z powołaniem się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, wymaga uzasadnienia. Skoro w decyzji organu I instancji, jak i w załączniku do niej, nie zawarto stosownego uzasadnienia, to decyzja ta - zdaniem skarżącej - nie spełnia wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a jej wydanie nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zauważyła, iż decyzja organu l instancji zawiera nieprecyzyjny zapis odnośnie linii zabudowy wskazując, iż linią tą jest granica działki. Jest to rozwiązanie błędne bowiem decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób jednoznaczny określać, czy dopuszczone zostało usytuowanie projektowanego budynku w granicy działek, a jeżeli tak w której granicy. Organ odwoławczy w zasadzie nie odniósł się do tego problemu, czym naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca zauważyła, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wzajemnie sprzeczne. W ostatnim akapicie na stronie 3 decyzji znajduje się stwierdzenie, iż w ocenie Kolegium analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została "przeprowadzona nieprawidłowo". Nie można tego stwierdzenia uznać za błąd pisarski, skoro w kilku następnych wersach organ wymienia naruszone przepisy: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Istnienie zasadniczej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a treścią uzasadnienia świadczy nie tylko o naruszeniu art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ale dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1946/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 26 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek skarżącej – E. R. oraz uczestnika postępowania – A. R. o zwieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez tut. Sąd sprawy ze skargi E. R. i A. R. na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1946/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postanowienia niekończące postępowania w sprawie (m.in. postanowienia o zawieszeniu postępowania) mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone a nawet prawomocne (art. 165 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostowało w powołanej wyżej decyzji własnej błąd pisarski polegający na zastąpieniu na str. 3 w ostatnim akapicie wyrazów: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została - w ocenie Kolegium - przeprowadzona nieprawidłowo, czym naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" następującymi wyrazami: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została - zdaniem Kolegium - przeprowadzona prawidłowo, nie naruszono zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. w zw. z § 5 ust 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Na skutek złożenia zażalenia przez E. R., ww. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Skarga na ww. postanowienie ostateczne wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 lutego 2011 r. (do Wydziału IV w dniu 24 lutego 2011 r.) i została następnie zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 318/11. Zważywszy, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 318/11 ma charakter prejudycjalny dla postępowania w niniejszej sprawie, Sąd postanowił uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1946/10) o odmowie zawieszenia postępowania i zawiesić postępowanie sądowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi E. R. i A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o art. 165 oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.