IV SA/Wa 1948/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2009r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej (zabudowa wnętrz samochodowych) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi J. gm. R. Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: W dniu [...] maja 2009 r. S. i S. W. (zwani dalej skarżącymi) złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali usługowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną o powierzchni zabudowy ok. 800 m2 na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi J., gm. R. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wójt podniósł, że dla przedmiotowej nieruchomości (działka nr ew. [...] we wsi J.), z dostępem do drogi publicznej - ul. [...] przeprowadzono analizę urbanistyczną sąsiednich nieruchomości, dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie kontynuacji funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w celu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy usługowej - zabudowa wnętrz samochodowych. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone literami: ABCDEF-A na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 wydanej decyzji. Analizą urbanistyczną objęto obszar o promieniu 126m - 280 m od granic działek nr ew. [...], zgodnie z wymogiem § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej zwane Rozporządzeniem). W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, iż działki sąsiednie położone po wschodniej stronie ul. [...], dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Natomiast działki znajdujące się w obszarze analizowanym po stronie zachodniej ul. [...] zabudowane są zabudową mieszkaniowo -usługową oraz zabudową usługową, ale dostępną z innej drogi publicznej – [...] - drogi krajowej. Istniejące hale magazynowe, obsługiwane są transportem ciężkim, dla którego dojazd jednokierunkową ul. [...] nie jest możliwy. Wójt stwierdził ponadto, iż ul. [...] o szerokości 5 - 6 m i długości ok. 1,3 km stanowi drogę dojazdową która nie spełnia parametrów drogi publicznej najniższej klasy - dojazdowej. Wskazał, iż stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać dogi publiczne i ich usytuowanie szerokość drogi gminnej dojazdowej (D) nie powinna być mniejsza niż 10 m. Ponadto ulica ta nie ma wyodrębnionego chodnika. Organ prowadzący postępowanie oceniając ww. okoliczności dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Podkreślił ponadto, iż w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do obsługi obiektu, w którym prowadzona będzie działalność gospodarcza należy stosować zjazdy publiczne, o określonych parametrach, gdzie częstotliwość wykorzystania zjazdu, w tym przez samochody ciężarowe jest niewątpliwie wyższa niż w przypadku zjazdu indywidualnego, co spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwo ruchu na przedmiotowej drodze. Wójt wskazał zatem, iż jako zarządca drogi nie wyraził zgody na zjazd publiczny na drogę gminną - ul. [...], ze względu na przeznaczenie obsługiwanych terenów zabudowy mieszkaniowej wyłącznie niezbędnymi znajdami indywidualnymi. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, iż w obszarze analizowanym pomiędzy ul. [...], a ul. [...] występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i -brak jest jakichkolwiek obiektów usługowych. Planowana przez inwestora zabudowa polegająca na budowie budynku usługowego - zabudowa wnętrz samochodowych nie ma charakteru obiektu towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej, służącego zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Organ wskazał, iż z analizowanego obszaru wyraźnie wynika, że działki położone po zachodniej stronie ul. [...] z wjazdem od [...] zabudowane są przeważnie zabudową usługową głównie magazynową, natomiast wschodnia strona ul. [...] - działki w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, z dostępem do tej ulicy zabudowane są wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jako kontynuację funkcji mieszkaniowej można byłoby zatem uznać-w ocenie organu - usługi wbudowane w obiekt mieszkalny typu sklep, biuro, pracownia projektowa itp. lub usługi o gabarytach zbliżonych do budynków mieszkalnych służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców, do których przedmiotowej inwestycji zaliczyć nie można. Ponadto organ wskazał, iż wyniki analizy graficznej, dotyczącej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej przez osobę uprawnioną, stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pozwalają bowiem na stwierdzenie, że w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej - z głównym wjazdem od ul. [...], która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych dla wnioskowanej inwestycji jaką jest hala usługowa. A zatem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji jest jej niezgodność z dotychczasową funkcją terenu. Niespełnienie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz, 717 ze zm. - dalej zwana ustawą o zagospodarowaniu) oraz brak zgody włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją — tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy uniemożliwiają ustalenie zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji Wójta Gminy R. wnieśli S. i S. W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2009r. Kolegium podzieliło zdanie organu pierwszej instancji, co do niezgodności zamierzonej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i ustalił, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej co działka na której zaplanowano inwestycję, zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi, natomiast znajdujące się na terenie analizowanym działki zabudowane zabudową mieszkaniowe - usługową oraz zabudową usługową dostępne są z innej drogi publicznej - z [...]. Kolegium przyjęło zatem, iż w zakresie kontynuacji funkcji (w obszarze znajdującym się przy tej samej drodze publicznej co działka na której zaplanowano inwestycję) jako kontynuację funkcji mieszkaniowej można byłoby uznać usługi o gabarytach zbliżonych do występujących tu budynków mieszkalnych, służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Kolegium zgodziło się tym samym z organem pierwszej instancji, że na analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej tj. od ul. [...], która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Żadna z tych działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - przedmiotowej hali usługowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Kolegium wskazało także, iż analiza sporządzona przez organ pierwszej instancji obejmuje działkę nr [...], na której znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Zatem zabudowa ww. działki nie może wpłynąć na wyrażone w uzasadnieniu stanowisko co do kontynuacji funkcji w stosunku do planowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] października 2010 r. S. i S. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu ww. skargi podnieśli m. in., iż należące do nich działki (nr [...]) posiadają dostęp do ul. [...]. Wskazali, iż posesje przyległe do ul. [...] mają szerokie bramy, z których ich właściciele codziennie korzystają. Działki te są zabudowane budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, magazynowymi i halami usługowymi, do których ulica [...] wjeżdżają na posesje samochody osobowe, dostawcze, ciężarowe, autokary i tiry. Wskazali także, iż ulica [...] wybudowana została ze środków unijnych, powinna zatem spełniać odpowiednie parametry. Na jej budowę wydał zgodę Starosta P., a projekt jej budowy został zatwierdzony przez Wydział Gospodarki Przestrzennej, Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Gminy R.. Podnieśli także, iż na działce o nr ew. [...] położonej naprzeciwko ich posesji wybudowana jest hala o powierzchni 3850 m2 i wysokości 9 m. Wskazali również, iż analizie organy poddały działki położone nie tylko przy ul. [...], ale również przy ul. [...] (nr [...] i [...] mająca wjazd od ul. [...]).Ponadto podkreślili, iż że Wójt Gminy R. wydał w lipcu 2008 r. decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy budynku magazynowego na działce nr [...] położonej przy ul. [...], bezpośrednio przylegającej do działek skarżących. Swoje stanowisko skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010r. sporządzonym przez pełnomocnika skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie uczestniczka postępowania M. M. wskazała, iż po wschodnie stronie ulicy [...] nie jest zarejestrowana żadna większa działalność usługowa za wyjątkiem drobnej, jednoosobowej działalności typu nauka języków obcych, doradztwo i konsulting, a po stronie zachodniej ulicy- gabinet fotografii, usługi nieruchomości, usługi galwaniczne 1 obwoźna sprzedaż kwiatów. Natomiast wszystkie hale usługowe i magazynowe zarejestrowane są od [...], w tym podnoszona w skardze hala znajdująca się na działce nr [...]. Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżących poparła stanowisko zaprezentowane w skardze oraz w złożonym piśmie procesowym oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca S. W. poparła skargę. Wyjaśniła, iż do działki nr [...] jest dojazd zarówno od ulicy [...] jak i od [...]. Główna obsługa tej działki odbywa się od ul. [...]. Skarżący S. W. poparł skargę i podkreślił, iż działalność gospodarcza nie będzie miała charakteru uciążliwego. Uczestniczka postępowania M. M. wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, iż - zważywszy na wpis do działalności gospodarczej skarżących - budzi wątpliwości czy planowana przez skarżących inwestycja będzie miała charakter nieuciążliwy. Uczestnik postępowania P. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej (zabudowa wnętrz samochodowych) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi J. gm. R. Orzekające w sprawie organu stanęły na stanowisku, iż żadna z analizowanych działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy - przedmiotowej hali usługowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Zdaniem Sądu organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie naruszyły obowiązującego prawa odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. W analizie odniesiono się do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Inwestycja planowana jest na działce mającej dostęp od ul. [...]. Wyznaczając teren analizowany uwzględniono zabudowę po obu stronach tej ulicy. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, iż działki sąsiednie położone po wschodniej stronie ul. [...], dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Natomiast działki znajdujące się w obszarze analizowanym po stronie zachodniej ul. [...] zabudowane są zabudową mieszkaniowo -usługową oraz zabudową usługową. A zatem we wskazanym obszarze analizowanym wyodrębnić można dwa kwartały urbanistyczne, z jednej strony wyłącznie zabudowa mieszkaniowa z drugiej zabudowa mieszkaniowa wraz z usługami. Również działka o nr ewidencyjnym [...] zabudowana halą, na którą tak szczególną uwagę zwracają skarżący próbując wykazać, iż planowana przez nich inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy usytuowana jest po stronie zachodniej ul. [...]. Ponadto jak słusznie zauważają orzekające w sprawie organy inwestycje zlokalizowane po zachodniej stronie ulicy [...] w istocie dostępne są z innej drogi publicznej, a mianowicie od [...] -drogi krajowej. Jednocześnie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji pozostaje fakt, iż dla działki nr [...] położonej przy ul. [...], bezpośrednio przylegającej do działek skarżących wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy budynku magazynowego, albowiem w celu określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się wyłącznie istniejącą zabudowę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy prawidłowo przeanalizował dotychczasową zabudowę i w decyzji nawiązał do niej w zakresie funkcji zabudowy. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich prawidłowo stanowiła dla organów orzekających w sprawie, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na danym terenie. Z przeprowadzonej analizy, iż planowanej inwestycji nie można pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie. Dlatego też Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.