IV SA/Wa 1949/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi H. G., A. M., M. M., W. M., A. J. i D. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzają, że nieruchomość stanowiąca dawny majątek "M.", nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem PKWN" i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. A. M. wnioskiem z 30 marca 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M., gmina P., woj. [...] nastąpiło z naruszeniem dekretu PKWN. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość położona w obrębie M. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania A. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w/w decyzję w mocy. 4. Wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 544/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. 5. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż nieruchomość stanowiąca dawny majątek "M." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. 6. Odwołanie od decyzji wnieśli obecni właściciele nieruchomości położonych w obrębach M. i N. oraz Spółdzielnia "P." w M. 7. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż podstawę do wszczęcia przedmiotowej sprawy stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dekretu PKWN". Przepis ten stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Zaś odwołanie służy stronom do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie przeanalizowano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące możliwości stosowania § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN w aktualnym stanie prawnym. Dalej wskazano, że w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 (OTK-A 2010/3/27) Trybunał Konstytucyjny dokonał wnikliwego zbadania przepisów dekretu PKWN i rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN, praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego. Stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości orzekł, że § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z dniem wejścia w życie ustawy z 1958 r. (5 kwietnia 1958 r.) bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Zatem § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wskazano, że w myśl art. 190 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zauważano, że nawet przy przyjęciu, iż powszechnie obowiązującej mocy nie posiadają postanowienia Trybunału, to z uwagi na charakter, treść i argumentację wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN dokonanej przez Trybunał, wykładnia ta winna być uwzględniona w praktyce orzeczniczej sądów i organów. Skoro zatem z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN przez organy administracji, zatem wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe. Dlatego też w zaistniałej sytuacji Minister zobowiązany był uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie tegoż organu. Ostatecznie wskazano, że decyzja nie została skutecznie doręczona przez Wojewodę dziesięciu stronom postępowania (z adnotacji listonosza wynika, że strony te zmarły). Jednakże wobec bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn prawnych i wobec konieczności zaprzestania z tej przyczyny dalszego jego prowadzenia, zdaniem Ministra odstąpienie od wprowadzenia do postępowania następców prawnych osób zmarłych jest uzasadnione. Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. M., H. G., M. M., W. M., A. J. i D. T. Wnosząc o uchylenie decyzji z [...] września 2010 r., zarzucono oparcie jej na błędnie zastosowanej podstawie prawnej oraz naruszenie przepisów kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie jest wiążące, nie ma mocy powszechnie obowiązującej, a uzasadnienie jest interpretacją przepisów. Trybunał w żadnym orzeczeniu nie uznał § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN za niezgodny z Konstytucją RP. Co więcej, interpretacja ta jest przedmiotem bardzo licznych krytycznych glos i komentarzy wśród przedstawicieli doktryny. Zdaniem Skarżących w sprawie winna mieć zastosowanie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06). W kwestii niedoręczenia decyzji 10 stronom postępowania stwierdzono, że uzasadnionym jest wprowadzenie do postępowania następców prawnych zmarłych. Jednocześnie zaznaczono, że zdaniem Skarżących sprawa zwrotu nieruchomości bezprawnie przejętej na podstawie dekretu PKWN jest sprawą pomiędzy spadkobiercami poprzednich jej właścicieli a Skarbem Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik Skarżącej A. J. i A. M. popierając skargę podniósł, że wnoszący odwołanie od decyzji Wojewody [...] nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowki, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005, str. 486). W rozpoznawanej sprawie Minister uchylając rozstrzygnięcie Wojewody przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość podpadała (lub nie) pod działanie przepisów dekretu PKWN, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem zarówno organu, sprawy tego typu winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organy przywołały postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podzielając w pełni argumentację w nim zawartą. W tym miejscu wskazać należy, że w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uchwała składu siedmiu sędziów posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Zatem pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. W związku z powyższym, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zajęte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazujące, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zatem, wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość stanowiąca dawny majątek "M." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN może być rozpoznany w toku postępowania administracyjnego, dlatego też decyzja Ministra z dnia [...] września 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona, co oznacza, że organ odwoławczy zobowiązany będzie do rozpoznania odwołania. Wobec ustalenia, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ocena prawidłowości ustalenia przez organ kręgu stron postępowania, jako kwestia merytoryczna, nie musiała być przez Sąd dokonana. Ustalenie w przedmiocie właściwości poprzedza bowiem obowiązek określenia prawidłowego kręgu stron postępowania, zatem czynności w tym zakresie nie były konieczne zarówno do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie, jak i dla oceny tejże decyzji przez Sąd. Jednakże przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie ustalić prawidłowy kręg stron postępowania (gdyż wyrokiem w niniejszej sprawie przesądzono kwestię dopuszczalności drogi administracyjnej), mając na względzie, że interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia podpadania oznaczonej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu PKWN mają nie tylko spadkobiercy poprzednich właścicieli przejętego na cele reformy rolnej majątku, lecz również podmioty którym obecnie przysługują stosowne prawa do nieruchomości objętej wnioskiem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.