IV SA/Wa 1949/19

Warszawa, 11 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu 11 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1949/19 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].06.2019r. po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...].04.2019 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. M. M. w dniu 19.11.2018 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji złożył wnioskodawca. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść znajdujących zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył teren analizowany - granice obszaru uwzględniają trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej. Obszar analizowany znajduje się pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul [...], ul. [...] oraz ul. [...] i [...]. Obszar ten tworzy harmonijną całość, a zatem słusznie uznany został jako właściwy teren analizy. W jej wyniku organ I instancji stwierdził, iż dominującą funkcją w tym obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza. W obszarze tym znajdują się również: budynek mieszka/no-usługowy (biuro rachunkowe) oraz budynki usługowe takie jak: naprawa sprzętu A GD oraz wulkanizacja. Usługi te prowadzone są w obiektach kubaturowych czyli wewnątrz budynków, dlatego też uciążliwość związana z prowadzeniem tych usług dla działek sąsiednich jest znikoma. Istniejący w obszarze budynek mieszkalno-usługowy, czy też budynki usługowe można traktować jako zabudowę uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast projektowana myjnia samochodowa nie ma charakteru uzupełniającego dla przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej, czy też zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Sam fakt występowania na obszarze analizowanym obiektów służących usługom, bądź o charakterze mieszkalno-usługowym nie może być wystarczający dla uznania, że dopuszczalne jest przeznaczenie działki nr ewid. [...] dla realizacji myjni samochodowej. Rodzaj danego przedsięwzięcia, gdy wiąże się ono z możliwością pewnych oddziaływań na tereny sąsiednie musi pozostawać w relacji ze stanem istniejącym. Realizowana zabudowa musi mieć analogiczny charakter do zasianej. W odniesieniu do powyższej oceny organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] dostępna jest zarówno z ul. [...], jak również ul. [...]. Powyższego nie zmienia fakt, iż inwestor planuje główny wjazd na działkę od strony ul. [...]. W granicach obszaru analizowanego znajduje się m. in. działka nr [...], która zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym. Powyższe potwierdzają również zdjęcia Street View dostępne na portalu https://www.google.pl/maps. Nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem usługowym wraz z zabudową towarzyszącą. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową. Odnosząc się do twierdzeń organu I instancji Organ odwoławczy zauważył, że wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej jest istnienie tylko jednej działki, która jest, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie odzwierciedla, a nie - kształtuje ład przestrzenny. Stąd też występowanie różnorodnej zabudowy stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16.05.2019 r. sygn. akt II SA/G1 1002/18 publ. CBOSA). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, iż pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania trenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3.04.2019 r. sygn. akt 11 SA/Łd 91/19 publ. CBOSA). Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane przez organ I instancji okoliczności związane z całodobową emisją hałasu i emitowaniem aerozoli powstających w procesie ciśnieniowego, bezdotykowego mycia samochodów nie mogą stanowić podstawy do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Ochrona praw osób trzecich w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji, zostanie zapewniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi konkretyzacja parametrów inwestycji i zidentyfikowane zostanie jej ewentualne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.2007r., sygn. 11 OSK 200/06). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze, iż zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało orzec o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że uchybienia organu I instancji nie są możliwe do sanowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. G. O. wniósł sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa", a w szczególności "kontynuacji funkcji zabudowy" istniejącej w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że planowana myjnia samochodowa odpowiada zabudowie już istniejącej. b) naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez nie wyjaśnienie istotnych kwestii związanych z faktem czy zachodzą przesłanki do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową w przedmiotowej sprawie, skutkiem czego w dalszej perspektywie był brak dokonania właściwej kontroli prawidłowości działania organu I instancji; - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej bez wskazania w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak również nie wyjaśnienie podstaw na jakich organ II instancji się oparł, a jedynie ograniczeniu się do lakonicznego wskazania, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, bez wskazania jakie to przepisy narusza decyzja organu I instancji i jakie okoliczności organ ten winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; - art. 136 § 1 k.pa. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji w sytuacji, gdy SKO stwierdziło, w trakcie rozpoznawania przedmiotowej sprawy, że ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa", a w szczególności "kontynuacji funkcji zabudowy" istniejącej w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie, konsekwencją czego było następnie przyjęcie, że planowana myjnia samochodowa odpowiada zabudowie już istniejącej. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu II instancji, iż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej prawidłowo w niniejszej sprawie (przez organ I instancji) wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy istotne jest więc nie to, czy projektowana myjnia samochodowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy na działce nr 1068 lecz to, czy może ona stanowić kontynuację funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Nie wystarczy, że na działkach sąsiednich realizowane są jakiekolwiek usługi. Muszą być to usługi o zbliżonym charakterze do tej, którą ma realizować inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w analizowanym przypadku działka nr [...] zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i warsztatem samochodowym. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób przekonujący i jednoznaczny, że budowa samoobsługowej myjni samochodowej nawiązuje do funkcji już realizowanych w sąsiedztwie działki nr [...], stanowiąc równocześnie kontynuację zabudowy. Jak prawidłowo ustalił organ I instancji dominującą funkcją na analizowanym obszarze jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza. Typowo komercyjna usługa myjni samochodowej w żadnej mierze nie nawiązuje do tych funkcji; nie jest do nich zbliżona, ani też ich nie uzupełnia. Bez znaczenia, pozostaje okoliczność, że w sąsiedztwie występują usługi (biuro rachunkowe, naprawa sprzętu AGD oraz wulkanizacja), gdyż towarzyszą one funkcji podstawowej i mają ograniczony zakres, podczas gdy funkcja usługowa w postaci myjni samochodowej, jaką planuje inwestor, wykracza poza funkcję podstawową. Zabudowa usługowa w postaci samoobsługowej myjni spowoduje bezsprzecznie uciążliwości ponad przeciętne m.in. pod kątem hałasu, ruchu komunikacyjnego, gęstości zabudowy oraz przenoszonych przez wiatr szkodliwych dla zdrowia cząsteczek chemikaliów używanych do mycia samochodów. Planowana inwestycja będzie negatywnie wpływała na korzystanie ze swoich nieruchomości przez Skarżącego oraz okolicznych mieszkańców, które to polega na realizacji celów mieszkalnych. Zarówno Skarżący, jak i okoliczni sąsiedzi kupując swoje nieruchomości kierowali się właśnie możliwością zamieszkania poza ścisłym centrum miasta w cichym miejscu. Pojęcie ,"kontynuacji funkcji" oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Oczywistym jest, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą jednakże nie jest nią projektowana myjnia samochodowa. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzje dokonał naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Nie wyjaśnił istotnych kwestii związanych z faktem czy zachodzą przesłanki do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną myjnię samochodową w przedmiotowej sprawie. Naruszenia te w dalszej perspektywie uniemożliwiły właściwe dokonanie kontroli prawidłowości działania organu I instancji. Zaskarżona decyzja narusza również art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Co najważniejsze, organ II instancji naruszył przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez wskazania w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak również poprzez brak wyjaśnienia podstaw na jakich się oparł. W zaskarżonej decyzji SKO ograniczyło się jedynie się do lakonicznego wskazania, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samo lapidarne stwierdzenie organu II instancji, w zaskarżonej decyzji, cyt.: "Wskazać przy tym należy, iż uchybienia organu I instancji nie są możliwe do sanowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" zdecydowanie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.pa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga zaś, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie zatem z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa, zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa, sąd nie może odnosić się do meritum sprawy, skoro kontrolowana decyzja nie jest wyrazem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego. Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wykazał tak istotnych braków dotyczących stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył teren analizowany, gdyż granice obszaru uwzględniają trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej. Zdaniem organu odwoławczego wyznaczony obszar tworzy harmonijną całość, a zatem słusznie uznany został jako właściwy teren analizy. Następnie organ odwoławczy wyraził odmienną od organu I instancji ocenę dotyczącą tego czy planowana przez inwestora inwestycja spełnia jeden z warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kontynuuje funkcję występującej w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy. W odniesieniu do tego zagadnienia organ odwoławczy nie miał wątpliwości po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także zdjęć Street View dostępnych na portalu https://www.google.pl/maps, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej przez planowaną inwestycję tj. myjnię samochodową. Organ odwoławczy wyjaśnił też wyczerpująco, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ odwoławczy uznał także za nieprawidłową argumentację organu I instancji wskazującą, że okoliczności związane z całodobową emisją hałasu i emitowaniem aerozoli powstających w procesie ciśnieniowego, bezdotykowego mycia samochodów mogą stanowić podstawę do oceny spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślił, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Z niezrozumiałych więc względów powołując się na treść art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie i podkreślił, że uchybienia organu I instancji nie są możliwe do sanowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie sprecyzował jednak na czym polegały uchybienia organu I instancji i jaki jest zakres niepoczynionych przez ten organ ustaleń, które nie są możliwe do uzupełnienia w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, a ten konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku merytorycznej oceny sprawy. Należy przypomnieć, że zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą tej zasady jest dwukrotna ocena dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie dokonał w przedmiotowej sprawie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności rzetelnej i wszechstronnej oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ograniczył swoją ocenę do kwestii kontynuacji funkcji, nie poddając ocenie pozostałych przesłanek uzasadniających możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się dokument w postaci analizy urbanistycznej stanowiący źródło informacji o istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie. Informacje te konieczne są przede wszystkim dlatego, że ze względu na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w pierwszej kolejności przy ocenie czy planowana zabudowa kontynuuje cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, dla niektórych wskaźników i parametrów branych pod uwagę, zasadą jest odniesienie się do średnich wartości charakteryzujących istniejącą już zabudowę. Od tej zasady możliwe jest zastosowanie wyjątków. Odstępstwa możliwe są wówczas, gdy zasadność i dopuszczalność innego określenia wymagań dla nowej zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy nie dokonywał m.in. oceny czy sporządzona analiza urbanistyczna pozwala na ustalenie, że możliwe jest ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników. Jednocześnie organ odwoławczy nie wykazał, że sporządzona analiza urbanistyczna zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Twierdzenie organu, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został przez organ wykazany, gdyż organ nie skonkretyzował potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania i jego zakresu. W odróżnieniu od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie wskazuje, że nie istniały powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji co do części oceny prawnej. Kasatoryjny charakter decyzji Kolegium powoduje de facto, iż postępowanie staje się jednoinstancyjne. Wprowadzenie instytucji sprzeciwu miało zapobiec właśnie takim sytuacjom, gdy organ II instancji bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy uchyla decyzje organu I instancji. Organ I instancji, nie mając szczegółowych wytycznych co do wad uchylonej decyzji, może ponownie wydać decyzję, która zostanie uchylona przez organ II instancji. Może to w konsekwencji prowadzić do patologicznego przeciągania postępowania. Zadaniem organu odwoławczego będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art 200 w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a.