IV SA/Wa 1952/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania - oddala skargę - Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2006 r. znak: [...] Starosta M. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu J. w gminie M., polegających na wykazaniu prawa własności S. D. do działek nr [...] i nr [...] w miejsce dotychczasowego prawa własności J. W. (k. 39 akt adm.). W ocenie organu zmiana ta jest zgodna z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] dokonanym na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...]. D. W. - żona J. W. - pismem datowanym na 13 grudnia 2006 r. (k. 35 akt adm.) zawiadomiła o śmierci męża oraz wystąpiła "o wstrzymanie procedury wprowadzania zmian w ewidencji gruntów do czasu wyjaśnienia sprzeczności dotyczącej właściciela działki numer [...] i [...]". Ponadto poinformowała o zamiarze rozstrzygnięcia sporu przed sądem. Następnie D. W. uściśliła swoje żądania i zwróciła się o uznanie swojego pisma datowanego na 13 grudnia 2006 r. za wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu orzeczenia przez sąd w kwestii nabycia spadku po mężu. Jednocześnie poinformowała, że wniosek o ustalenie prawa własności zostanie złożony w sądzie w lutym 2007 r., a o złożeniu wniosku zobowiązała się zawiadomić organ (k. 44 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] organ zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców J. W. W uzasadnieniu wskazano, że J. W. - wykazany jako właściciel działek nr [...] i nr [...] - nie żyje, a do Sądu Rejonowego [...] w dniu 13 lutego 2007 r. D. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia po nim spadku. Starosta M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ustalenie spadkobierców J. W. postanowieniem Sądu Rejonowego [...] ([...]) w osobach D. W., A. W. i P. W. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Pani D. W. informując, iż przed sądem będzie domagać się ustalenia prawa własności działek nr [...] i nr [...], które jej zdaniem były własnością J. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k. p. a., na który powołał się organ pierwszej instancji zawieszając przedmiotowe postępowanie wynika, że organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Po zakończonym postępowaniu spadkowym po J. W. ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przed sądem nie toczy się żadne postępowanie w przedmiotowej sprawie. Strona wnosząca zażalenie utrzymuje, iż będzie domagać się ustalenia prawa własności do przedmiotowych działek przed sądem, jednak nie przedstawiła na potwierdzenie tego dokumentów, w związku z czym należy uznać, iż ustały przyczyny zawieszenia postępowania. D. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa proceduralnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, uniemożliwiające podjęcie zawieszonego postępowania oraz art. 80 k. p. a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że właścicielem spornych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...[ jest S. D. i że stan prawny tych działek uregulowany jest w księdze wieczystej nr [...], podczas gdy z właściwej dla tych działek księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] są D. W., A. W. oraz P. W. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie jest niezrozumiałe, gdyż - jak wynika z powoływanego przez organ odwoławczy postanowienia spadkowego wydanego przez Sąd Rejonowy [...] ([...]) -współwłaścicielami sporych działek są D. W., A. W. i P. W. Powyższe postanowienie spadkowe stało się podstawą wpisu spadkobierców J. W. jako właścicieli spornych działek w rejestrze gruntów oraz ich wpisania do prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. księgi wieczystej nr [...]. W skardze zaznaczono, iż jeżeli organy administracji dysponują w niniejszej sprawie innymi dowodami w przedmiocie prawa własności niż wyżej wymienione, postępowanie niniejsze powinno być nadal zawieszone do czasu rozstrzygnięcia we właściwym trybie zagadnienia wstępnego - sporu o prawo własności przedmiotowych działek. Skarżąca kwestię tę załatwi tak szybko, jak będzie to dla niej możliwe. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. zagadnienie wstępne nie oznacza sprawy będącej w toku, lecz sprawę wymagającą załatwienia, również nie będącą jeszcze w toku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ocena ta w głównej mierze sprowadza się do ustalenia, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W szczególności należy wskazać, że Sąd nie oceniał, ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków z przyczyn podniesionych w skardze, a wiążących się z kwestionowaniem przez D. W. poczynionych przez organ administracji ustaleń w zakresie stanu prawnego (prawa własności) spornych nieruchomości. Należy zdecydowanie odróżnić (rozgraniczyć) kwestię zasadności podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Starosty M. z dnia [...] marca 2007 r., z przyczyn w nim podanych, od kwestii zgodności ustaleń poczynionych przez organ ewidencyjny w toku postępowania z rzeczywistym stanem prawnym, czy też od kwestii zasadności zawieszenia postępowania z przyczyn podanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji oraz w skardze, związanych z zamierzonym przez skarżącą ustaleniem kwestii prawa własności do spornych działek w drodze postępowania przed sądem cywilnym. Wskazane wyżej okoliczności mogą stać się przedmiotem oceny sądu administracyjnego w toku ewentualnego rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a nie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Stąd zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym ustaleniu osoby właściciela spornych działek jest chybiony. Kwestia odmowy zawieszenia postępowania ze wskazanych powyżej przyczyn mogłaby się stać również przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, jeżeli strona postępowania złożyłby wniosek o zawieszenie postępowania z tych powodów, a organ drugiej instancji utrzymałby w mocy ewentualne postanowienie Starosty Powiatu M. o odmowie zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji zaskarżeniu do sądu administracyjnego mogłoby podlegać postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty odmawiającego zawieszenia postępowania. Po pierwsze trzeba jednak wyjaśnić skarżącej, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98. LEX nr 41816). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. W drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowią podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny związany jest ustaleniami dokonanymi na podstawie wskazanych powyżej dokumentów. Dla rozstrzygania sporów o prawo własności właściwy jest sąd powszechny. Dopiero orzeczenie tego sądu może stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Po wtóre, mając na uwadze, że skarżąca zarzuca organowi administracji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie niniejszej nie występuje zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92. ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wszczęto na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto należy wskazać, że wymaganej przez art. 97 § 1 pkt 4 "zależności" od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla strony tego postępowania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 555/98. LEX nr 43167). Mając na względzie, przedstawione na wstępie rozważań uwagi dotyczące przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przyczyną zawieszenia postępowania było ustalenie w toku postępowania, że zmarł J. W., aktualnie wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek, których dotyczyło postępowanie oraz ustalenie, iż D. W. - żona wymienionego - w Sądzie Rejonowym [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu. Podając art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., jako podstawę prawną zawieszenia postępowania, Starosta Powiatu w M. wskazał, iż prawidłowe określenie stron postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków może zostać dokonane po rozstrzygnięciu przez sąd powszechny stwierdzenia praw do spadku po J. W. Stąd też w jego ocenie konieczne było zawieszenie postępowania administracyjnego. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się kopia wypisu z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. Do akt złożono także kopię odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. D., który jak wynika z zawiadomienia z dnia 30 listopada 2006 r. był stroną prowadzonego przez organ ewidencyjny postępowania. W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, że wypełniona została hipoteza normy prawnej zawartej w art. 97 § 2 k.p.a., bowiem ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postanowieniem Starosty M. z dnia [...] marca 2007 r. postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji, wypełniając dyspozycję normy ustanowionej powołanym przepisem, zobowiązany był zatem do podjęcia zawieszonego postępowania. Konkludując, ocena legalności zaskarżonego postępowania w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.