IV SA/Wa 1956/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie WSA Jarosław Stopczyński,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. i W. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie 1.uchyla zaskarżone postanowienie 2.nakazuje zwrócić skarżącym W. i W. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 ( sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], negatywnie opiniującego inwestycję polegającą na budowie stawów [...] i małej elektrowni wodnej na rzece W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 20 grudnia 2003 r. W. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. o określenie warunków dotyczących ochrony przyrody dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie stawów [...] i małej elektrowni wodnej. Odbudowa jazu, ujęcia wody na cele gospodarki rybackiej i małej energetyki wodnej", na działce [...] obręb T., rzeka W., km [...], gmina S. Pismem z dnia 20 stycznia 2004 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego ustalono, iż wyrażenie zgody na realizację inwestycji, będzie możliwe po sporządzeniu ekspertyz wykazujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze na obszarze objętym inwestycją. Działające w imieniu inwestorów B. w dniu 2 czerwca 2004 r. zwróciło się do Wojewódzkiego Konserwatora w S. o uzgodnienie planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. negatywnie zaopiniował omawiane przedsięwzięcie. Na powyższe postanowienie W. i W. K. wnieśli zażalenie. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Pismem z dnia 19 stycznia 2005 r. poinformowano strony, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w. postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r., w związku z nieuwzględnieniem w tym postanowieniu zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. W wyniku tego postępowania Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r., stwierdził nieważność swojego poprzedniego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. Konsekwencją stwierdzenia nieważności wyżej zaskarżonego postanowienia było wydanie w dniu [...] czerwca 2005r. postanowienia stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. zostało wydane w trybie art. 123 kpa. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Skoro zatem na przedmiotowe postanowienie Kodeks postępowania administracyjnego zażalenia nie przewiduje, to – jak wskazał organ – strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. W. i W. K., podnieśli , że Starostwo Powiatowe w S. bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w S. nie przyjmuje ich wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei bez pozwolenia wodnoprawnego, skarżący nie mogą występować o pozwolenie na budowę. Zatem brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r. w odwołaniu od decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zakwestionowali obowiązek uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w odniesieniu do planowanej inwestycji, uważając, iż wymóg ten nie znajduje podstawy w przepisach prawa. Podnieśli, iż zgodnie z przepisami prawa, takie uzgodnienia dotyczą terenów objętych formami ochrony przyrody. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie nie zaszło uzgodnienie dotyczące obszarów objętych ochroną w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Takie uzgodnienia zachodzą w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Ministra rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, oparte na obowiązujących przepisach prawa, tj. na zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia kwestionowanego przez skarżących postanowienia. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. z dnia [...] lipca 2004 r., Minister Środowiska wskazał, iż postanowienie to wydane zostało w trybie art. 123 kpa, a zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy, błędnie uznał, że w sprawie niniejszej postanowienie organu pierwszoinstancyjnego wydane zostało " w toku postępowania". Postanowienia, o których mowa w art. 123 kpa są to postanowienia o charakterze ściśle procesowym, dotyczące kwestii wyłaniających się w toku postępowania, rozstrzygające o wszystkich bieżących, doraźnych kwestiach postępowania (por. B. Adamiak / J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz – Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 552). Natomiast wskazane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. rozstrzyga o istocie sprawy, a mianowicie opiniuje konkretne zamierzenie inwestycyjne w zakresie ochrony przyrody, powołując się m.in. na Uchwałę Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. uchwalonego wyżej wskazaną Uchwałą Rady Gminy S., wszelkie działania inwestycyjne na terenie oznaczonym w planie jako rolny – korytarz ekologiczny doliny rzeki W., są niedopuszczalne bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Bezsporne jest, iż teren na którym skarżący chce realizować zamierzenia inwestycyjne położony jest w obrębie korytarza ekologicznego rzeki W. i w związku z tym zamierzenie to objęte jest obowiązkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Należy zauważyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany. A zatem jako akt o takim charakterze jest przepisem prawa w rozumieniu art. 106 § 1 kpa. Zgodnie z art. 106 § 1 w związku z § 5 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażone stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po wyrażeniu przez ten organ stanowiska w drodze postanowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98), to właśnie prawo materialne, a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie. W uchwale tej przyjęto, że niezależnie od nazwy, jaką przewidziano dla aktu wydawanego przez organ współdziałający, a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one "decyzjami" z materialnego punktu widzenia. Dlatego właśnie unormowanie dotyczące tych aktów zawarto w rozdziale 7 działu II kpa pt.: "Decyzje". Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Taki jego status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam kodeks przewiduje przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko innego organu możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 kpa). Naczelny Sąd Administracyjny w/w Uchwale wskazał, iż "należy przyjąć zasadę, że wszędzie tam, gdzie chodzi o kwestie materialnoprawne, to jest o samą sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania administracyjnego lub o jej elementy, samo prawo procesowe nie może decydować o charakterystyce danej instytucji prawnej". Zdaniem NSA całość regulacji zawartej w art. 106 kpa, począwszy od miejsca, jakie zajmuje ona w systematyce kodeksu, a skończywszy na szczegółowych rozwiązaniach dotyczących możliwości prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego, reguł czasowych tego postępowania oraz zaskarżalności postanowienia wydawanego w jego efekcie – wyznacza merytoryczne postępowanie administracyjne, do którego nie można stosować wprost reguł zarezerwowanych dla kwestii procesowych, rozstrzyganych w drodze typowych postanowień administracyjnych. Z powyższych względów wadliwe jest stanowisko organu, iż ma postanowienie organu I instancji zapadłe w niniejszej sprawie nie przysługuje zażalenie. Rozpoznając sprawę ponownie wskutek niniejszego wyroku organ przede wszystkim wyjaśni, czy postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji zapadło w trakcie postępowania zawisłego przed organem rozstrzygającym sprawę i czy w ogóle takie postępowanie jest prowadzone. Należy bowiem zauważyć, iż w aktach administracyjnych brak jest dokumentu, który by potwierdzał, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zwracał się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w S. o zajęcie stanowiska. Dopiero dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji.