IV SA/Wa 1958/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z [...] stycznia 2012 r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr. [...], stosownie do art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (D.U. z 2004 r, Nr 167, poz. 1758 ze zm.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2012 r. nr. [...] o zgłoszeniu sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę A. Spółka z o.o. z siedzibą w B. nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni 8,3880 ha, położonych w miejscowości B., gmina M., woj. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Wyżej wskazane rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organów I i II instancji. 1. Skarżąca Spółka jest spółką z kapitałem zagranicznym i właścicielem gruntów o pow. 52, 0614 ha a nadto dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych grunty o pow. 1 095, 81844 ha. 2. Przedmiotem działalności spółki jest uprawa oraz sprzedaż hurtowa zbóż oraz działalność usługowa związana z uprawami rolnymi. 3. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwolenia na nabycie gruntów o pow. 8,3880 ha (dwie działki o nr. ew. [...] i [...]) w związku z ogłoszeniem przetargu na ich sprzedaż. 4. Dla nieruchomości brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Według danych z ewidencji gruntów działki stanowią grunty rolne klasy lllb, IV a, pastwiska klasy IV, rowy, nieużytki oraz drogi. 5. Wójt Gminy M. negatywnie zaopiniował zbycie nieruchomości na rzecz Spółki, co wyraził w piśmie z 3 marca 2010 r. Uznał, że przedmiotowe nieruchomości mogą okazać się potrzebne do wytyczenia drogi wojewódzkiej a więc brak jest podstaw do ich sprzedaży na rzecz skarżącej Spółki. 6. [...] Izba Rolnicza we W. (dalej DIR) początkowo zaopiniowała transakcję pozytywnie (pismo z 23.03.2010 r.) a następnie pismem z 8 grudnia 7. Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 2011 r. wyraziła opinię negatywną, informując jednocześnie, że traci moc wydana wcześniej opinia pozytywna. W uzasadnieniu DIR wskazała, że jest bardzo duże zainteresowanie rolników nabyciem tychże działek, ale konkurencja ze strony kapitału zagranicznego "stawia rolników indywidulanych z góry na straconej pozycji". Potwierdzeniem tego jest relacja jednego z okolicznych rolników (pismo z 7 grudnia 2011 r.), z którego wynikało, że tylko 2 rolników stanęło do przetargu. 7. W toku postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw od wydanego zezwolenia na nabycie tych nieruchomości przez cudzoziemca, ponieważ cudzoziemiec nie spełnia warunków, o jakich mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. -D.U.2012.803) gdyż nie jest rolnikiem indywidualnym, a tylko taki jest preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych, zaś grunty te mogą okazać się potrzebne na wydzielenie drogi wojewódzkiej. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne wyżej wskazane postanowienie. 8. W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sąd ten, wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., wydanym w sprawie V SA-2449/10 uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego Ministra z [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając oba rozstrzygnięcia dopatrzył się naruszenia przez organ art. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego a następnie nienależytą jego ocenę, w szczególności nieuwzględnienie interesu ogólnego i słusznego interesu strony. WSA przesądził kwestię możliwości udziału w przetargu skarżącej spółki, wobec braku w tym względzie ograniczeń w zaproszeniu do przetargu - art. 29 ust 3b pkt 1 ustawy z dnia 19.10.1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (D.U. Z 2007 r, Nr 231, poz. 1700 ze zm.) .Ponadto WSA wskazał, że Spółka zajmuje się uprawami rolnymi na znacznym obszarze gminy M. Nabycie obu działek następuje na cele produkcji rolnej i poszerzenie drogi dojazdowej do nieruchomości Spółki a więc na cele zgodne z przedmiotem działania Spółki i przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [...] marca 2007 r przez Radę Gminy M. (uchwała nr [...], opubl. w Uzasadnienie strona 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Poza tym kupno przez Spółkę tych gruntów zostało pozytywnie zaopiniowane przez [...] Izbę Rolniczą we W., która to okoliczność powinna być brana pod uwagę wobec tego, że zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r o izbach rolniczych (D.U.Nr 101, poz.927 ze zm.) izby te działają na rzecz rolnictwa, wpływają na kształtowanie polityki rolnej i uczestniczą w jej realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał ustalenie - w kontekście art. 7 k.p.a. i ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - interesu ogólnego i słusznego interesu stron, przy ocenie czy zasadne jest zgłoszenie sprzeciwu, co do nabycia przez skarżącą Spółkę przedmiotowych nieruchomości rolnych. Wskazał, że w tym celu należy: a) ustalić, jakie gospodarstwa, (co do obszaru, położenia, rodzaju prowadzonej produkcji) posiadali dwaj pozostali uczestnicy przetargu - rolnicy indywidualni; b) zestawić te dane z profilem działalności Spółki i dopiero na tej podstawie podjąć rozstrzygnięcie, wyważając interes miejscowy rolników i Spółki. 9. W następstwie treści wyroku WSA, postanowieniem z [...].01.2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 1 ust 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (D.U.2004, Nr 167, poz. 1758 ze zm.) zgłosił ponownie sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez Spółkę opisanych wyżej nieruchomości rolnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że: a) dla wyżej opisanych nieruchomości brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a według danych z ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] stanowią grunty rolne klasy III, IVa, pastwiska klasy IV, rowy, nieużytki i drogi, b) jest duże zainteresowanie okolicznych rolników zakupem tych nieruchomości, ale konkurencja z kapitałem zagranicznym stawia rolników indywidualnych z góry na przegranej pozycji; c) tylko 2 rolników stanęło do przetargu a trzeci z nich, z uwagi na konkurencję ze strony zagranicznej spółki wycofał się z przetargu; d) Spółka nie spełnia warunków, o jakich mowa w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego w myśl których, w interesie rolnictwa jest, aby grunty rolne Uzasadnienie strona 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 były sprzedawane rolnikom indywidualnym na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych a Spółka nie jest rolnikiem indywidualnym, e) [...] Izba Rolnicza wyraziła negatywną opinię na temat nabycia nieruchomości przez tę Spółkę, tym samym cofając wcześniej wyrażoną opinię pozytywną. 10. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Nr. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, dotyczące braku możliwości konkurowania przez rolników indywidualnych z kapitałem zagraniczny reprezentowanym przez Spółkę, zainteresowaniu rolników indywidualnych tymi gruntami, braku zgody [...] Izby Rolniczej na sprzedaż wobec dużego zainteresowania tym gruntem przez rolników indywidualnych. Ponadto wskazał na to, że Spółka posiada już dostęp do drogi publicznej a zatem deklarowana we wniosku o udzieleniu zezwolenia wola poszerzenia drogi dojazdowej i duże zainteresowanie okolicznych rolników zakupem przemawia za tym, że interes społeczny w przedmiotowej sprawie odgrywa większą rolę niż interes spółki, (patrz pkt 1-6). 11.Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: a) art. 1 ust 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie ustawowego terminu; b) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. tj. naruszenie zasad prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz brak udowodnienia okoliczności powołanych w uzasadnieniu postanowienia a dotyczących dużego zainteresowania rolników zakupem tych nieruchomości i braku możliwości zakupu wobec konkurencji ze strony spółki; c) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) przez rozstrzygnięcie sprawy sprzecznie z oceną prawną i zaleceniami zawartymi w wyroku WSA z 2 marca 2011 r. Uzasadnienie strona 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 Ostatecznie Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia z [...] marca 2010 r. 12.W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe argumenty dotyczące zainteresowania rolników sprzedażą nieruchomości, - co zostało ustalone na podstawie rozmów Przewodniczącego DIR z rolnikami. Poza tym fakt, że Spółka zamierza wykorzystać część nieruchomości na dojazd do siedliska, w sytuacji, w której ma ona dostęp do drogi publicznej, skutkowało uznaniem, że interes społeczny w sprawie odgrywa większą rolę niż interes spółki. Pozostałe argumenty są powtórzeniem tych zawartych w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U.Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dokonuje kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontrola ta prowadzi do wniosku, że organy administracji rozpoznając sprawę nie zastosowały się do treści art 153 p.p.s.a., gdyż nie wykonały w sposób właściwy wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 2 marca 2011 r., - co skutkuje niemożnością oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć. Zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a. sprowadza się do związania organu administracji oceną prawną zawartą w wyroku sądu a niezastosowanie się organu administracji publicznej, przy ponownym wydaniu orzeczenia administracyjnego do tej oceny, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte przez organ administracji akty są wadliwe (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 r. V.SA 355/01, Lex nr 57181, wyrok NSA z 22 marca 1999 IV SA 527/97, Lex 47275). Naruszenie przez organy administracji tych zasad powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r IV SA 1681/97, Lex 47848). Konsekwencją oceny prawnej dokonywanej przez sąd administracyjny są Uzasadnienie strona 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku. Stanowią one ocenę dotychczasowego postępowania i są wskazaniem, co do dalszych (ponownych) czynności, które zobowiązany jest podjąć organ administracji rozpoznając sprawę na nowo. Ocena ta nie pozbawia organu, co jest oczywiste, prawa swobodnej oceny dowodów - wyrażonego w art. 77 i 80 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu ma wynikać jasno, jakie fakty i dowody były przedmiotem tej oceny, w jaki sposób zostały przez organ ocenione i jakie konkluzje zostały przez organ z tych dowodów wysnute, - czyli czym kierowała się organ administracji wydając określonej treści akt administracyjny? Sąd rozpoznający niniejszą skargę, podobnie jak organ administracji, jest związany treścią zapatrywań prawnych zawartych w wyroku WSA z 2 marca 2011 r. Nie ma zatem potrzeby powtarzania przepisów prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia, gdyż te zostały w sposób wyczerpujący wskazane w poprzednim wyroku. Sąd jasno w nim wskazał, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie kryterium, o jakim mowa w art. 29 ust 3b pkt. 1 ustawy z 19.10.1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /D.U. z 2007, Nr. 231, poz. 1700 ze zm.) gdyż organizująca przetarg Agencja nie ograniczyła kręgu osób biorących udział w przetargu do osób fizycznych. Wskazał również, że w przetargu mogą brać udział rolnicy, którym przysługiwało prawo do rekompensaty w formie zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej na poczet ceny sprzedaży, zgodnie z ustawą z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej (D.U. Nr 169, poz. 1418) . Prawo to polega na nabyciu bezgotówkowym nieruchomości rolnej (w zamian za wartość pozostawionego mienia), chyba, że wartość nabywanej nieruchomości jest większa niż wartość pozostawionego mienia. Mimo wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 2 marca 2011 r organ nie wyjaśnił okoliczności dotyczących tego, kto, poza skarżącą Spółką, brał udział w przetargu, czy nabywane nieruchomość miałaby służyć powiększeniu ich gospodarstw rolnych i czy rzeczywiście ich przymioty osobiste i motywy, dla których nabyliby nieruchomości powodują zasadne uznanie, że sprzedaż nieruchomości nie któremuś z nich, ale Spółce stoi w sprzeczności z zasadami kształtowania ustroju rolnego. Organ tego rodzaju ustaleń nie dokonał, czym naruszył nie tylko art. 153 p.p.s.a. ale i art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Poczynienie ustaleń, co do sprzeczności sprzedaży Uzasadnienie strona 6 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 nieruchomości Spółce z zasadami wyrażonymi w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, w zasadzie na podstawie jednego pisma P. B. z 7 grudnia 2011 r., który wyraził w nim swe subiektywne przekonanie, co do braku podstaw do sprzedaży nieruchomości skarżącej Spółce (treść tego pisma była jedynym argumentem użytym przez [...] Izbę Rolniczą we W. z 8 grudnia 2011 r), nie może być uznana, jako wypełniająca dyspozycję art. 7 k.p.a. Organ ma obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, czego dotychczas nie uczynił, mimo, że strona skarżąca w swych pismach wskazywała na konieczność zebrania informacji na temat 2 rolników, którzy brali udział w przetargu. Przekonanie [...] Izby Rolniczej wyprowadzone z jednego pisma niezadowolonego rolnika nie może stanowić wiarygodnego a przede wszystkim obiektywnego dowodu na okoliczność dużego zainteresowania okolicznych rolników przetargiem. To zainteresowanie powinno wyrazić się przede wszystkim przystąpieniem do przetargu a nie jego kontestowaniem z pozycji zewnętrznego obserwatora. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga też i to, że argumenty Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o tym, że nabycie nieruchomości przez Spółkę spowoduje koncentrację nieruchomości rolnych w rękach podmiotu zagranicznego - co jest sprzeczne z art. 1 ust 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - nie zostały poparte żadnymi obiektywnymi dowodami. Z uzasadnienia w istocie wynika, że generalnie jakiekolwiek nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest sprzeczne z interesem rolników i rolnictwa. Tymczasem trzeba pamiętać, że co prawda zakup nieruchomości przez cudzoziemców jest limitowany, to jednak nie można założyć a priori, że każde nabycie przez taką osobę nieruchomości jest sprzeczne z interesem rolnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma obowiązek wykonać wszystkie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 2 marca 2011 r, których dotychczas nie wykonał a dotyczące ustalenia w świetle art. 7 k.p.a. interesu ogólnego i słusznego interesu stron, przy ocenie zasadności sprzeciwu. W tym celu ma ustalić, jakie gospodarstwa posiadali dwaj pozostali uczestnicy przetargu i po zestawieniu tych danych z profilem działalności Spółki (tylko te ustalenia zostały wykonane) ocenić merytoryczne przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Organ powinien także ocenić, jakie były powody merytorycznej zmiany stanowiska przez [...] Izbę Rolniczą, która przecież poprzednio nie oponowała przeciwko Uzasadnienie strona 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1958/12 sprzedaży nieruchomości spółce z kapitałem zagranicznym, a sytuacja faktyczna będąca podstawą do podjęcia tego rodzaju stanowiska nie uległa zmianie. Tak zebrany materiał dowodowy organ oceni zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a. i zawrze je w uzasadnieniu, z którego będzie wynikać, jakimi motywami kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 1 ust 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez wniesienie sprzeciwu na wydanie zezwolenia po upływie ustawowego terminu. Przesłanka ta była badana przez Sąd przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy, kiedy to Sąd miał obowiązek w pierwszej kolejności ocenić czy sprzeciw został złożony w terminie. Skoro nie dopatrzył się uchybienia w tym zakresie i rozpoznał sprawę merytorycznie - brak jest na obecnym etapie postępowania możliwości podważania kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. zostały uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 2.1.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Uzasadnienie strona 8