IV SA/Wa 1958/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aleksandra Westra, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 czerwca 2023 r. nr DLI-VI.7615.293.2022.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego T.Z. kwotę 4307 (cztery tysiące trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 12 czerwca 2023 r., nr DLI-VI.7615.293.2022.MT po rozpoznaniu odwołania T. Z. (dalej: Skarżący) od decyzji Wojewody M. z [...] września 2022 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 340 767 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0345 ha, nr [...] o pow. 0,0194 ha, nr [...] o pow. 0,0211 ha i nr [...], o pow. 0,0368 ha (dalej jako: przedmiotowa nieruchomość), a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy wyglądał następująco: Przedmiotowa nieruchomość na skutek decyzji Wojewody z [...] czerwca 2020 r. M. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] klasy GP relacji [...] - [...] na odcinku [...] - [...] od km 5+009 do 21+104 o długości 16,095 km w województwie m., powiecie n., na terenie gminy N. w miejscowości [...], gminy [...] w miejscowości S., gminy N.w miejscowościach K. i L. oraz w mieście N.. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2020 r. w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, nadto uchylił w części i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Następnie decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Wojewoda M. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 250 598,00 zł na rzecz Skarżącego, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym z 25 czerwca 2020 r., stanie się ostateczna. Decyzją z [...] marca 2022 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję z [...] stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] września 2022 r., Wojewoda M. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 340 767,00 zł na rzecz Skarżącego, z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Zarzucił przede wszystkim błędne oszacowanie 1 m2 wartości ww. działek wskazując, iż przedmiot wyceny położony jest na terenie zabudowy komercyjnej, w pobliżu dwóch osiedli mieszkaniowych i cena za 1 m2 podobnych nieruchomości oscyluje wokół poziomu 690,00 zł. Na dowód powyższego dołączył opracowanie biegłego A. N. wskazujący szacunkową wartość 1 m2 przedmiotowych działek. Dodatkowo wskazał, że ww. nieruchomość posiadała uzbrojenie w sieć energetyczną i kanalizacyjną, co znacznie podwyższa jej wartość rynkową. Jednocześnie Skarżący wniósł o powołanie innego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości w celu określenia prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją z 12 czerwca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii, utrzymał w mocy decyzję Wojewody M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2022 r. na zlecenie Wojewody M., przez rzeczoznawcę majątkowego K. J.. Biegły ten ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w zachodniej części miasta N., w powiecie nowatorskim, w terenie o średnim stopniu zurbanizowania i w otoczeniu terenów inwestycyjnych (zabudowa handlowo- usługowa). Szacowany grunt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak również posiadała dostęp do sieci energetycznej i sieci kanalizacyjnej. Na przedmiotowych działkach, za wyjątkiem działki nr [...], na której znajdowała się reklama wielkoformatowa dwupodporowa, brak jest naniesień budowlanych oraz nasadzeń roślinnych. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż teren na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta N. [...] ([...]), zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta N. z [...] sierpnia 2013 r., zgodnie z którym ww. działki w przeważającej części położone były na terenie oznaczonym symbolem 2 KDGP - tereny drogi publicznej głównej ruchu przyspieszonego (około 629 m2) i 7KDD - tereny dróg publicznych dojazdowych (około 338 m2), a w minimalnym stopniu na terenie oznaczonym symbolem 4UC - tereny zabudowy usługowej, w tym pod zabudowę obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m2 (około 151 m2). W związku z powyższymi ustaleniami autor operatu szacunkowego uznał, iż zasadnym jest w pierwszej kolejności zbadanie czy zastosowanie znajdzie zasada korzyści wynikająca z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.). W tym celu biegły dokonał badania rynku nieruchomości drogowych, jak również rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono, iż ceny transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, jakie miały miejsce na terenie na terenie miasta N. (ze szczególnym uwzględnieniem terenów sąsiednich) w okresie od kwietnia 2021 r. do czerwca 2021 r. kształtowały się w przedziale od 192,44 zł/m2 do 605,56 zł/m2. Cena średnia, jaką uzyskano - po aktualizacji cen ze względu na upływ czasu - wyniosła 354,65 zł/m2. Natomiast analiza rynku nieruchomości drogowych została przeprowadzona na obszarze rynku lokalnego stanowiącego tereny miasta N. w okresie czerwca 2021 r. do czerwca 2022 r. i wykazała, że ceny ww. gruntów po aktualizacji ze względu na upływ czasu wahały się w granicach od 112,99 zł/m2 do 261,70 zł/m2. Cena średnia, jaką uzyskano na podstawie badanego rynku wyniosła 149,46 zł/m2. Na podstawie dokonanej analizy powyższych rynków transakcyjnych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w stosunku do części nieruchomości o przeznaczeniu usługowym przeznaczenie związane z przejęciem ww. nieruchomości nie spowodowało zwiększenia jej wartości. Zatem zdaniem organu odwoławczego wartość ww. obszaru działki została oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. W odniesieniu do obszaru o przeznaczeniu komunikacyjnym autor operatu szacunkowego wskazał, że cel przejęcia jest tożsamy z przeznaczeniem planistycznym, zatem ta część nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zostanie oszacowania w oparciu o zbiór nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wartość ww. nieruchomości gruntu szacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (nieruchomości drogowe) i porównywania parami (nieruchomości usługowe). Do ostatecznej wyceny wartości 1 m2 gruntu o przeznaczeniu drogowym biegły przyjął 13 transakcji nieruchomościami, które pod względem przyjętych cech rynkowych były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Przyjęto trzy cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi, które miały wpływ na wartość części wycenianej działki: położenie/lokalizacja (waga 40%), stan otoczenia (waga 40%) oraz rodzaj prawa (waga 20%). Następnie biegły dokonał stosownej korekty w oparciu o przyjęte cechy rynkowe i ustalone różnice i ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 255, 56 zł. Natomiast do końcowego oszacowania wartości 1 m2 gruntu stanowiącego obszar pod zabudowę usługową autor opracowania przyjął 20 transakcji nieruchomościami, które pod względem przyjętych cech rynkowych są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Przyjęto pięć cech rynkowych nieruchomości oraz ich wagi, które mają wpływ na wartość wycenianej działki: położenie/lokalizacja (waga 25 %), infrastruktura techniczna (waga 15%), kształt i konfiguracja terenu waga 20%), powierzchnia działki (waga 20%) oraz ograniczenia (waga 20%). W wyniku dokonania stosownej korekty wartość 1 m2 gruntu oszacowano na kwotę 587,90 zł. Wartość składnika budowlanego oszacowano na kwotę 4 867,00 zł uwzględniając aktualne stawki robocizny kosztorysowej, cen materiałów budowlanych, jak i stopnia zużycia. Łączna wartość nieruchomości stanowiącej działki nr 13909/8, o pow. 0,0345 ha, nr 13910/7 o pow. 0,0194 ha, nr 13912/12 o pow. 0,0211 ha i nr 13914/5, o pow. 0,0368 ha wyniosła 340 767,00 zł. Organ odwoławczy wskazał, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, tj.; dalej: rozporządzenie). Według Ministra ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. i ww. rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Jego analiza wykazała, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w części na terenie o przeznaczeniu drogowym, natomiast w pozostałej części stanowiła tereny pod zabudowę usługową. Prawidłowe zdaniem organu były zatem działania biegłego w zakresie oszacowania wartości ww. nieruchomości z uwzględnieniem poszczególnych przeznaczeń szacowanego gruntu. W świetle poczynionych ustaleń, zdaniem Ministra, rzeczoznawca majątkowy właściwie uznał, że część nieruchomości zostanie oszacowana w oparciu o aktualny sposób użytkowania, tj. w oparciu o zbiór nieruchomości drogowych, natomiast wartość działki położonej na obszarze zabudowy usługowej została wyliczona w oparciu o zbiór nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę o przeznaczeniu usługowym. Ponadto organ odwoławczy doszedł do przekonania, że rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny uzasadniając przesłanki, którymi się kierował dokonując wyboru nieruchomości podobnych zarówno w odniesieniu do wyceny wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod komunikację jak i części gruntu o przeznaczeniu usługowym. W ocenie Ministra autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny charakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice w cechach wpływających na wartość biegły uwzględnił dokonując wyliczeń 1 m2 z uwzględnieniem stosownych korekt. Również wartość składnika budowlanego została oszacowana, zdaniem Ministra, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa oraz z wykorzystaniem specjalistycznych danych i aktualnych cenników branżowych. Organ aprobując działania rzeczoznawcy majątkowego, który dokonując przedmiotowej wyceny oszacował odrębnie wartość 1 m2 gruntu o przeznaczeniu drogowym, jak i wartość 1 m2 gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Biegły mając na uwadze fakt, że ww. działka położna była na obszarze różnych przeznaczeń planistycznych prawidłowo uznał, że w sytuacji braku nieruchomości podobnych, których części znajdowały się w różnych strefach, zasadnym było oszacowanie wartości gruntu w oparciu o precyzyjnie wyliczone powierzchnie dla obu funkcji wyznaczonych przez plan. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego o pominięciu komercyjnego charakteru ww. nieruchomości Minister wskazał, że opis stanu nieruchomości oraz metodologia jej szacowania przedstawiona w operacie stanowiącym przedmiot oceny przeczy powyższym zarzutom. Biegły na stronie 8 ocenianego opracowania wskazał bowiem, iż przedmiot wyceny położony jest w dość bliskiej odległości od centrum miasta, w otoczeniu zabudowy handlowo-usługowej i posiada dostęp do infrastruktury elektroenergetycznej i kanalizacyjnej. Nadto wskazał, iż do czynników rynkowych mających wpływ na wartość szacowanego gruntu należy zaliczyć następujące cechy rynkowe: położenie/lokalizacja, otoczenie, obecność infrastruktury technicznej, kształt, powierzchnię oraz ograniczenia, dalej powołał gradację cech dokonując ich charakterystyki, w wyniku czego zarówno Minister doszedł do przekonania, że przyznane przez biegłego oceny dla każdej ze wskazanych cech rynkowych znajdują odzwierciedlenie w opisie stanu nieruchomości. Skoro - zdaniem organu odwoławczego - rzeczoznawca majątkowy uznał, iż najlepiej wartość szacowanego gruntu odzwierciedli przyjęta przez niego baza porównawcza, a następnie skorygował różnice w cechach nieruchomości odpowiednimi współczynnikami korygującymi/poprawkami kwotowymi (co jest istotą podejścia porównawczego), to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłego. Przy prawidłowej analizie biegły miał prawo odstąpienia od przyjęcia takiej lub innej nieruchomości, jeżeli w jego ocenie nie spełniała kryterium podobieństwa. Powyższe zdaniem organu nie stanowi o błędnie dokonanej wycenie. Zarówno dobór nieruchomości porównawczych, jak i samo zdefiniowanie rynku, jego obszaru, a przede wszystkim wybór podejścia i metody szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, albowiem elementy te mieszczą się w jego wyłącznych kompetencjach płynących z posiadanej wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony przez Skarżącego dokument autorstwa biegłego A. N., z którego wynika, iż szacowana wartość 1 m2 ww. gruntu winna wynosić ok 690,00 zł, nie może zostać uznany za wiarygodny dowód, na podstawie którego można by podważyć opinię biegłego w zakresie wyceny wartości nieruchomości. W pierwszej organ ten zauważył, że jest to jedynie części sporządzonej opinii. Z powyższego dokumentu nie wynika dla jakiego celu został on sporządzony, brak jest wskazania dat istotnych dla oszacowanej wartości 1 m2, wskazania metodologii oraz bazy i opisu nieruchomości porównawczych. Powyższe zaś sprawia, że organ odwoławczy nie ma możliwości zweryfikowania danych niezbędnych do oceny opracowania. Nie znalazł uzasadnienia, zdaniem Ministra, wniosek w kwestii przeprowadzenia dowodu w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez innego biegłego. W ocenie organu prowadzącego postępowanie zebrany materiał dowodowy pozwala na dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia, zatem nie zachodzi potrzeba przeprowadzania kolejnego dowodu, który prowadziłby jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego i przeczyłby zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie; - przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie; - przepisów prawa procesowego tj. art. 136 K.p.a. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że dopiero na skutek wydania zaskarżonej decyzji Skarżący dowiedział się, że przedłożone przeze mnie do odwołania materiały przygotowane przez biegłego A. N., nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód w sprawie. Ponadto wskazano, że przez cały okres trwania postępowania organ nie poinformował o trybie przewidzianym w art. 10 K.p.a. oraz o tym, że ma wątpliwości dotyczące dostarczonych przez Skarżącego dowodów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego obarczone były naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 12 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody M. z [...] września 2022 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Przypomnieć należy, że dla organów podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2022 r. na zlecenie Wojewody M. przez rzeczoznawcę K. J.. Organy określiły kwotę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, której łączna powierzchnia wynosi 1118 m2, na kwotę w wysokości 340 767 zł, tj. 304, 80 zł za 1 m2. Wartość ww. nieruchomości gruntu szacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (nieruchomości drogowe) i porównywania parami (nieruchomości usługowe). Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje bowiem po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. W skardze zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 10, 77, 80, 81a § 1, art. 107 § 1 pkt 4, art. 136 K.p.a.). Istotną podniesionych zarzutów był brak uwzględnienia przez organ odwoławczy dowodów przedłożonych do odwołania tj. dokumentu (wyceny) określającej szacunkową cenę za 1 m² nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę A. N. oraz protokoły z wizji w terenie zawierające opis szczegółowy części składowych nieruchomości (karta inwentaryzacyjna nr 416, 418, 423, 376 i 425). Dowody te wykazywały znacznie wyższą cenę za 1m² powierzchni przedmiotowych nieruchomości (tj. cena za 1 m² przedmiotowych powierzchni nieruchomości na kwotę 690 m², co daje łączną wartość 771 420 zł). Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Spór w niniejszej sprawie między Skarżącymi a organem ogniskuje się wokół kwestii, czy organ ustalając wysokość odszkodowania dochował wszelkich wymogów procedury administracyjnej, związanych z obowiązkiem wnikliwego wyjaśnienia sprawy. W realiach sprawy obowiązek ten dotyczył przede wszystkim oceny operatu szacunkowego, a przy tym sposobu prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organy tym wymaganiom proceduralnym nie sprostały. W pierwszej kolejności wskazać należy (przywołując tezy z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 28 lipca 2023 r., IV SA/Wa 892/23, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), że operat szacunkowy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. S., M. K., A. Ł., Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999, s. 378, także wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, publ. CBOSA). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te elementy i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji obowiązane są zatem dokonać oceny operatu w przedstawionych aspektach, stosownie do art. 80 K.p.a. Rzeczoznawca, dokonując wyceny powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08, CBOSA). Nadto organ nie tylko może, ale jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Przywołane obowiązki uprawniają do konstatacji, że to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do porównań z nieruchomością podlegającą wycenie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, CBOSA), sam zaś operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości wykazują cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej i konkretne powody przyjęcia tych nieruchomości do porównań. Przy tym określenie nieruchomości podobnych do wycenianej winno następować według wzorca normatywnego określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy czy wymogom prawnym, które dostrzega organ czy strony postępowania, na organie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienie, również przy pomocy wyjaśnień autora operatu. Zdaniem Sądu rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu (por. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, CBOSA). W ocenie Sądu źródłem takich uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w operacie szacunkowym stanowiącym fundamentalny dowód w sprawie, biegły K. J. ustalił, że szacowany grunt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak również posiada dostęp do sieci energetycznej i sieci kanalizacyjnej (vide: protokół z wizji lokalnej z [...] czerwca 2022 r.). W pkt 7.3. operatu (analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu usługowym) zwrócono uwagę, że na podstawie analizy cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych na lokalnym rynku nieruchomości przyjętym do analizy, w okresie badania rynku, tj. od kwietnia 2021 do czerwca 2022 r. stwierdzono bardzo istotne wzrosty cen (średnio na poziomie 10 % - 12 % rocznie). W operacie tym jednak nie uwypuklono kwestii, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie zabudowanym komercyjnie, co istotnie zwiększa jej wartość. Skarżący zaś już w odwołaniu od decyzji kwestionował operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., stanowiący podstawę kontrolowanej decyzji, wskazując na istotne nieścisłości. Załączył bowiem do odwołania wycenę określającą szacunkową cenę za 1 m2 nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę A. N., z której to wynika, że wysokość za 1 m2 powierzchni przedmiotowej nieruchomości wynosi 690 zł za 1 m2 (czyli ponad dwukrotnie wyższa, niż określona w przywołanym operacie szacunkowym). Ponadto z dołączonego do odwołania protokołu z wizji w terenie sporządzonego 4 września 2020 r. wynika, że przez działkę przebiega sieć energetyczna i kanalizacyjna. Przedmiotowa nieruchomość zatem była uzbrojona (vide: protokoły z wizji w terenie zawierające opis szczegółowy części składowych nieruchomości sporządzonych 4 września 2020 r.). Ponadto Skarżący również w odwołaniu zwrócił uwagę, że nieruchomość ta leży na terenie zabudowanym komercyjnie, co ma rzeczywisty wpływ na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Należy ponadto podkreślić, że aprobata oceny cech nieruchomości wyznaczających jej wartość jest co najmniej przedwczesna, bowiem należy odróżnić dostęp do infrastruktury i mediów od posiadania przez nieruchomość uzbrojenia w sieć energetyczną i kanalizacyjną, co znalazło potwierdzenie – jak podkreśla Skarżący – w Protokołach z wizji w terenie, zawierających opis szczegółowy części składowych nieruchomości sporządzonych 4 września 2020 r. (vide odwołanie z 19 października 2022 r.). Wyselekcjonowany z rynku lokalnego zbiór nieruchomości podobnych powinien być dostatecznie scharakteryzowany poprzez uwydatnienie ich cech rynkowych, wpływających na zróżnicowanie cen, tj. m.in. właśnie uzbrojenie i potencjał inwestycyjny. Eksponowanie cechy porównawczej powinno – co oczywiste – poprzedzać jej ustalenie. Tymczasem z akt sprawy wynika rozbieżność między twierdzeniami operatu, a tezami prezentowanymi przez Skarżącego odnośnie do tego, czy przedmiotowa działka jest uzbrojona w sieć energetyczną i kanalizacyjną, czy jedynie ma dostęp do mediów. Sąd ma na uwadze fakt, że przedstawiona do odwołania dokumentacja - zwłaszcza wycena określająca szacunkową cenę za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę A. N. nie stanowi w istocie kontroperatu. Jest to jednak dokument sporządzony również przez profesjonalny podmiot, tj. rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że analizując przywołaną powyżej dokumentację (w odwołaniu) zachodzą poważne rozbieżności pomiędzy wysokością szacunkową przedmiotowej nieruchomości. Takie okoliczności jak położenie nieruchomości na terenie zabudowanym komercyjnie (lub w jego pobliżu) oraz fakt jej uzbrojenia stanowią istotne walory, które jednoznacznie podnoszą wartość nieruchomości. W operacie szacunkowym stanowiącym dowód w sprawie nie odniesiono się szczegółowo do kwestii położenia nieruchomości na terenie zabudowanym komercyjnie i nie wyjaśniono kwestii stopnia uzbrojenia przedmiotowej nieruchomości, choć jednocześnie w ślad za biegłym organ uznał ta kwestie za istotny element, co do ustalenia jej wartości. Należy zwrócić przy tym uwagę, że już w poprzednio złożonym odwołaniu od decyzji Wojewody M. z [...] września 2022 r. Skarżący podnosił tożsame argumenty, co nie skłoniło organów np. do przeprowadzenia dowodu w postaci zażądania szczegółowych wyjaśnień od biegłego czy sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Jest to o tyle istotne, że nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Nie sposób zatem abstrahować od ustalenia cech wyznaczających podobieństwo nieruchomości. Braki w tym zakresie przekładają się na prawidłowość wyceny, mając jednocześnie istotny w pływ na wynik sprawy (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Ponadto sam fakt wskazania przez Ministra, że biegły na stronie 8 operatu wziął pod uwagę położenie przedmiotu wyceny oraz takie walory jak dostęp do infrastruktury elektroenergetycznej i kanalizacyjnej oraz i to, że biegły dokonał analizy segmentu rynku nieruchomości, jest zdaniem Sądu niewystarczające wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy braku podstaw negowania przyjętych przez biegłego założeń. Powyższe w istotny sposób narusza art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uznaje również za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotnym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, a zatem wszelkie wyjaśniania odnoszące się do tego operatu są istotnym materiałem w sprawie i strony mają prawo się z nim zapoznać. Tym samym niepowiadomienie Skarżącego o możliwości zajęcia stanowiska a przed wydaniem decyzji przez Wojewodę M., jak również nie naprawienie tego uchybienia przez Ministra przed wydanie skarżonego orzeczenia wskazuje, iż racje ma Skarżący wskazując na naruszenie wskazanego wyżej przepisu przez organy. O uchyleniu zaskarżonej decyzji zadecydowało również niepodzielenie stanowiska organów, że Skarżący w toku postępowania przedstawił dokumentację bez wartości dowodowej. Zgodnie z art. 7 K.p.a. ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej, który jest zobowiązany w myśl art. 77 § 1 K.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jeżeli zatem w sprawie występują wątpliwości, istnieją różne sprzeczne dowody, to rolą tego organu jest pogłębienie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia tych wątpliwości i sprzeczności. Jak wskazuje treść art. 80 K.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. W rozpatrywanej sprawie – jak wyżej Sad wskazał - organ w pierwszej kolejności powinien zwrócić się o wyjaśnienia do biegłego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1 K.p.a., w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak duża rozbieżność, co do wartości szacunkowej 1 m2 przedmiotowej nieruchomości powinna skłonić organy do przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania dowodowego. Zaniechanie tych czynności i pobieżna ocena materiału dowodowego załączonego do odwołania, zdaniem Sądu jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dowodowego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą miały na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 cytowanej ustawy (wpis od skargi w wysokości 4307 zł).