IV SA/Wa 1959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania konserwacji urządzeń melioracji wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego L. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2008r. P.D. zwrócił sie do Starosty K. o podjęcie stosownych działań, mających zapobiec zalewaniu jego działki. Stwierdził, iż przyczyną ciągłych podtopień działki nr [...] jest brak właściwej konserwacji urządzeń melioracji znajdujących się na działce nr [...] położonej w S., gmina R. Decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2008 r. nakazano W. i M. S. dokonania konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Od wydanej decyzji Starosty K. odwołanie wniósł L.S.. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Starosta K. pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w M. o przekazanie informacji dotyczącej zaewidencjonowania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz zmeliorowanych gruntów na działkach nr: [...],[...],[...] położonych w S., gmina R. oraz przekazanie dokumentacji dotyczącej systemu melioracyjnego na działkach nr: [...],[...],[...]obręb S., pozwalającej określić rzędne dna urządzeń na poszczególnych odcinkach oraz zakres robót związanych z ich konserwacją. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w M. przesłał do tut. urzędu powykonawczą dokumentację techniczną z planem sytuacyjnym i rzędnymi dna na poszczególnych odcinkach rowów i rurociągów odprowadzających wody z w/w położonych działek. Ponadto w dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadzono oględziny w terenie, w których uczestniczyły strony postępowania oraz przedstawiciel Z. w M. Stwierdzono wówczas, że: Przy ujściu rowu [...]w odległości około 100 m od rzeki [...] znajduje się tama bobrowa o wysokości 80-90 cm, co spowodowało zalanie rowu powyżej tamy. Poniżej tamy odcinek rowu [...]do rzeki [...] jest obniżony (poziom lustra wody jako poziom lustra rzeki [...]). Ze względu na zalanie części działki nie można stwierdzić stanu drożności rowu [...]. Do rowu [...]w km 0+528 włączony jest rurociąg drenarski zakończony wylotem 31 W- Ø20 Nie określono w dokumentacji technicznej parametrów urządzeń na odcinku 0-110 m tj. od ujścia rzeki [...]do rowu [...]. Od wylotu rurociągu 31 W 1-20 rów [...]jest drożny w kierunku odpływu na odcinku długości do tamy bobrowej przy rzece [...]. Na rurociągu drenarskim Ø20 usadowiona jest studnia 33S-/100/2,5 z kratą. Jest ona zalana, co wskazuje że jest niedrożna i nie odprowadza wody do rurociągu Ø20 zakończonego wylotem drenarskim 31W-1 Ø20. Na odcinku rowu [...] na jego długości 144 m przy studni 33S-1/100 znajduje się tama bobrowa, co powoduje zalanie wylotu rurociągu 39W-1/17/5. Wskutek działania bobrów całkowicie zalany jest teren oraz studnia 33 S. Od wylotu 39W - 1 Ø 17,5 zalany rurociąg drenarski Ø 17,5 do studni 40S/100/25, Od wylotu 40S/100 zalana wodą. Rowy melioracyjne R-12, R-22, R-23, znajdujące się na działce nr [...], obręb S., odprowadzające wody z sieci drenarskiej z wyżej położonych działek są częściowo drożne i nie wymagają bieżącej konserwacji - po odprowadzeniu wody z tych urządzeń. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Straosta K. działając na podstawie art. 77 ust. 1, 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn Dz.U. z 2005 r., Nr 239 , poz. 2019 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał małżonkom W.S. oraz L. S. dokonania konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajdujących się na gruntach oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] położona w obrębie S., gmina R., polegającej na: Udrożnieniu rurociągu Ø20 od wylotu 31W-1/20 do studni 33S-1/100/2,5 tj. na długości 132 m poprzez oczyszczenie drutem lub przełożenie. Oczyszczeniu studni 33S -1/100/2,5 z namułu oraz oczyszczeniu kraty wlotowej. Konserwacji rowu [...]o parametrach: szerokość dna 0,5 m, nachylenie skarp 1:1,5 oraz spadek 0,5‰ od studni 33S -1/100/2,5 do wylotu 39W-1/17,5 tj. na długości 106 m poprzez: a/ likwidację tamy bobrowej przy kracie studni 33S, b/ odkrzaczeniu dna i skarp rowu, b/ odmuleniu rowu do właściwej rzędnej. Ustalono, iż wykonanie prac określonych w punkcie I ppkt 1, 2, 3 ma nastąpić w terminie 5 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy oraz wyniki oględzin pozwalają na stwierdzenie, iż brak odpływu wód z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działkach nr [...] i [...]nie jest spowodowany wysokim poziomem wody w rzece [...]ani stanem technicznym rowu [...] na odcinku od rzeki [...] do wylotu 31W, gdyż wylot ten nie jest podtopiony ani zamulony. Wylotem tym nie odpływa woda, dlatego też nałożono obowiązek udrożnienia rurociągu jak w punkcie I ppkt. 1 niniejszej decyzji. Udrożnienie rurociągu spowoduje odpływ wody ze studni 33S, co umożliwi oczyszczenie studni i kraty wlotowej co określono w punkcie I ppkt 2 niniejszej decyzji. Oczyszczenie studni i kraty umożliwi wykonanie konserwacji rowu R-12 od studni 33S do wylotu 39W w zakresie określonym w punkcie I ppkt 3 niniejszej decyzji. Wykonanie robót w zakresie określonym w punkcie I niniejszej decyzji spowoduje swobodny odpływ z wyżej położonych gruntów, w tym z gruntów P.D. Ze względu na wysoki stan wody w rowie [...] uniemożliwiający określenie wielkości zamulenia w punkcie I ppkt 3 lit.c) decyzji nie określono grubości warstwy namułu. Rzędne dna rowu określają dół kraty wlotowej przy studni 33S i wylot 39W. Ustalono także, że objęte postępowaniem urządzenia melioracji szczegółowej znajdują się na terenie zaliczonym do Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], czyli zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) do terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych. W związku z tym, w przypadku gdy właściciel gruntu nie realizuje ustawowego obowiązku utrzymania urządzeń wodnych, starosta na podstawie art. 77 ust.2 ustala w drodze decyzji, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania, zaś uzyskanie innych decyzji właściwych organów, koniecznych do wykonania czynności w zakresie utrzymania urządzeń wodnych, w tym także decyzji, o której mowa w art. 118 ustawy o ochronie przyrody, należy do właściciela gruntu i stanowi jeden z elementów realizacji tego obowiązku. Od wydanej decyzji Starosty K. z dnia [...]lutego 2010 r. odwołanie wniósł L.S., podnosząc, iż Starosta K.: pominął w swojej decyzji zalecenia organu odwoławczego nakazującego ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji z dnia[...] października 2008 r. oraz do zgłoszonych wniosków, nakazując wykonanie prac konserwacyjnych, nie określił kto jest zainteresowanym właścicielem gruntów, nie wskazał podstawy prawnej żądania przełożenia, czyli faktycznie przebudowy rurociągu drenarskiego, jak i rozebrania tamy bobrowej, określając termin wykonania decyzji nie uwzględnił czasu potrzebnego na uzyskanie decyzji innych organów, jak również nie wyrażenia zgody na realizację przedmiotowych przedsięwzięć, nie zajął stanowiska, ani nie przekazał innym wniosków zawartych w odwołaniu, wbrew dyspozycji art. 28 kpa za stronę postępowania uznał P.D. Ponadto przedstawił swoje uwagi do stanu faktycznego stwierdzonego podczas wizji lokalnej oraz wysnutych na jej podstawie wniosków. Decyzją z dnia [...] września 2011r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., art. 4 ust. 4, art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania L.S., orzekł o utrzymaniu przedmiotowej decyzji w mocy. Oceniając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził (wbrew stanowisku L.S. zawartym w odwołaniu), że Starosta K.w przeprowadzonym postępowaniu oraz w wydanej decyzji w pełni zastosował się do zaleceń opisanych w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...]kwietnia 2009 r, znak: [...]. Pominął jedynie podniesioną przez skarżącego kwestię wykreślenia części urządzeń z ewidencji urządzeń melioracyjnych, w której to sprawie podanie powinno być wniesione bezpośrednio do Marszałka Województwa [...]. Analizując dokumenty sprawy tut. organ ustalił, że decyzja wydana została po szczegółowym rozpoznaniu (z udziałem stron), stanu faktycznego rowu [...], zebraniu dokumentów archiwalnych dot. systemu melioracyjnego, wyjaśnieniu z administratorem rzeki [...] przyczyn podwyższonego stanu wody w rzece oraz wyegzekwowaniu od innych użytkowników (elektrownia wodna) korzystania z wody zgodnego z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Starosta K. zapewnił stronom możliwość udziału we wszystkich czynnościach poszczególnych stadiów postępowania, zawiadamiając strony o czynnościach w których mogą one brać udział i w których powinny brać udział, dla ich ważności i skuteczności procesowej. Organ odwoławczy wskazał pnadto, iż P.D. jako "korzystający" z systemu rowu melioracyjnego rowu [...]oraz właściciel jego części, jest stroną postępowania w sprawach dotyczących jego funkcjonowania. W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja zgodna jest z ustaleniami protokółu wizji lokalnej, podpisanego przez obie zainteresowane strony, a nałożone obowiązki wynikają z praktycznych działań związanych z konserwacją urządzeń melioracji szczegółowych, dla przeprowadzenia których obliguje właściciela gruntu art. 77 ustawy Prawo wodne. Dotyczy to m.in. konserwacji ciągu drenarskiego, który polega na przeprowadzeniu w pierwszej kolejności próby oczyszczenia przy pomocy przeciągania przez sączek drutu, a w przypadku nie osiągnięcia zamierzonego efektu odcinkowej przekładki ciągu drenarskiego. Z kolei konserwacja rowu polega na jego odmuleniu oraz oczyszczeniu skarp z roślinności (trawy, krzewy) oraz innych elementów "obcych" dla funkcjonowania urządzenia, mających wpływ na "zakłócenie" jego czynności technologicznych. Jest nim np. tama bobrowa, która ingeruje negatywnie na funkcję odwodnieniową systemu. Z uwagi na fakt, iż system rowu [...]nie jest objęty działalnością spółki wodnej, jego utrzymanie należy do jego właściciela. Stąd na właścicielu rowu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód w odpływie wody i bez znaczenia, w tym przypadku, jest przyczyna jego zaistnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż likwidacja tamy na rowie, umożliwi jego funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem. Organem do którego strona powinna wystąpić, z wnioskiem o podanie warunków likwidacji tamy, jako obowiązku nałożonego przez Starostę K. jest - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. Organ ten jest także właściwy do rozpatrzenia sprawy dot. wypłaty ewentualnych odszkodowań związanych z szkodliwą działalnością bobrów. Wyjaśnił ponadto, iż system drenarski jest układem spójnym, którego celem jest, zgodnie z art. 70 w/w ustawy, regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Melioracje wykonywane były oraz wykonywane są obecnie, na "większościowy" wniosek właścicieli gruntów, stąd "zainteresowanym" jest każdy czyje grunty melioracja odwadnia, bez względu na to, czy posiada on grunty w górnej lub dolnej części systemu, jak też czy są one uprawiane i przynoszą korzyści z ty związane. System stwarza te warunki, a wolą właściciela gruntu jest korzystanie z tych warunków. Konserwacja systemu melioracyjnego odbywa się w stosunku do tzw. obszaru konkurencyjnego, który jest wyznacznikiem odnoszonych korzyści, a tym samym ponoszonych kosztów konserwacji i którego wielkość uzależniona jest m.in. od długości urządzeń odwadniających (rów, drenaż) znajdujących się na poszczególnych działkach rolniczych. Pismem z dnia [...]października 2011r. L.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując na niewłaściwą interpretację art. 74 ustawy Prawo wodne zgodnie z którym do konserwacji urządzeń melioracyjnych zobowiązani są wyłącznie ci właściciele gruntów, na grunty których melioracja wywiera korzystny wpływ. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem wg. dokumentacji powykonawczej sysytem melioracyjny na działce skarżącego jest bezodpływowy i wręcz pogarsza warunki gospodarowania na działce nr [...]. Organ naruszył również postanowienia Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Dalej skarżący wskazał, iż skoro zgodnie z art. 126 ustawy o ochronie przyrody za szkody spowodowane przez bobry odpowiada Skarb Państwa, nieuzasadnione jest nakładanie na niego obowiązku likwidowania tam budowanych przez bobry. Skarżący ponownie zakwestionował interes prawny P.D. do występowania w sprawie jako strona. Podniósł ponadto, iż wiosną 2011r. P.D. zniszczył kilkunastometrowy odcinek rurociągu drenarskiego o średnicy 200 mm, co czyni niewykonalnym decyzję Starosty K. zobowiązującą do konserwacji tego rurociągu. Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. nałożono na niego dodatkowe obowiązki w stosunku do tych o których mowa była w decyzji tego organu z dnia [...] października 2008r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga L.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania zobowiązujące organy do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w tym przede wszystkim art. 7 i 77 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. nakazującą małżonkom W.S. oraz L.S. dokonania konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajdujących się na gruntach oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] położona w obrębie S., gmina R., polegających na podjęciu określonych w tej decyzji czynności. Podstawą materialnoprawną decyzji stanowił art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli ten obowiązek nie jest wykonywany, starosta jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Orzekające w niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, iż skarżący L.S. jako właściciel działki nr [...], na której znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych zobowiązany jest do dokonania ich konserwacji. W świetle powołanego jednak przepisu utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanego właściciela gruntów, a w sytuacji gdy nie wywiązuje się on ze swoich obowiązków, starosta jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala te obowiązki w drodze decyzji proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu organy nie ustaliły czy skarżący L.S. jest w niniejszej sprawie zainteresowanym właścicielem gruntów tj. właścicielem gruntów na które urządzenia melioracyjne wywierają korzystny wpływ (art. 74. ust. pkt 1). Dopiero wówczas możliwe będzie ewentualnie wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela gruntu określonych obowiązków proporcjonalnie do odnoszonych przez niego korzyści. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w toku postępowania administracyjnego jak i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, nie odnosi on jakichkolwiek korzyści z faktu zmeliorowania jego działki, albowiem wg. dokumentacji powykonawczej system melioracyjny na działce skarżącego jest bezodpływowy i wręcz pogarsza warunki gospodarowania na działce nr [...]. Melioracja przeprowadzona była prawdopodobnie w latach 80-tych i cały system melioracyjny skończył się ok. 100m przed ujściem rzeki, co powoduje iż woda zebrana w rowie melioracyjnym rozlewa się na dzałkę nr [...]oraz[...]. Organy nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, które powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od powyższego skarżący załączył do akt sprawy odpis wyroku Sądu Karnego w K. uznający P.D. winnego uszkodzenia rurociągu drenarskiego. Zdaniem strony skarżącej uniemożliwia to wykonanie nałożonych na niego obowiązków. Zdaniem Sądu okoliczność ta również powinna zostać wyjaśniona w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu zwrócić również należy uwagę, iż organ zobowiązując skarżącego do rozebrania przez niego wybudowanej przez bobry tamy, po pierwsze nie wskazał podstawy prawnej nałożenia takiego obowiązku, a ponadto zobowiązując L.S. i jego małżonkę do wykonania tego obowiązku w określonym terminie nie rozważył czy możliwe jest jego wykonanie w każdym terminie, uwzględniając okresy ochronne. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie L.S. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Zdaniem Sądu dopiero uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie jego ocena zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższa ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.