IV SA/Wa 1961/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. J., G. F., P. T. i Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. J., G. F., P. T. i Z. W. kwoty po 340 (trzysta czterdzieści) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta S. ustalił P. J. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie jazu piętrzącego wraz z jazem upustowym i przepławką dla ryb, grodzy ziemnej i małej elektrowni wodnej o mocy 500 kW na rzece B. na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w S. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli "właściciele posesji przy ul. [...] zlokalizowanych nad brzegiem rzeki B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że odwołanie to wniosły następujące osoby: G. F., H. P., J. Z., M. R., R. R., E. S., P. T., R. M., E. D., Z. W., S. Z., M. P., B. L., D. L., M. S., H. G., W. W., M. M., W. J. i Z. W. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało po upływie terminu. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] Burmistrza Miasta S. wyda została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 49 k.p.a. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się obwieszczenie dotyczące wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...], które zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w S. w dniach od 5 czerwca 2008 roku do 20 czerwca 2008 roku. Urząd Miejski w S. nadesłał potwierdzenie zamieszczenia w Internecie w BIP informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...]. Publikacja nastąpiła dnia 5 czerwca 2008 roku godz. 934. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności od dnia 20 czerwca 2008 roku rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 4 lipca 2008 roku. Odwołanie opatrzone datą 25 lipca 2008 roku zostało wniesione w dniu 25 lipca 2005 roku Odwołanie opatrzone datą 20 sierpnia 2008 roku zostało wniesione w dniu 27 sierpnia 2008 roku. Pismo zatytułowane protest opatrzone datą 29 lipca 2008 roku zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 28 lipca 2008 roku. Zatem każde z wyżej powołanych odwołań zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego wart. 129 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpatrzeniu przez Sąd podlegały skargi W. J., G. F., P. T. i Z. W. Skargi pozostałych osób zostały odrzucone. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest: 1. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wystarczające poprzez samo zamieszczenie obwieszczenia dotyczącego wydania decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w S. oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 jej publikację w Internecie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) bez zawiadomienia stron w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, 2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3. art. 8, 9 i 10 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez niezawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w konsekwencji, czego strony nie zachowały terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu administracyjnego, co w efekcie stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 4. art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i 36 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania oraz niezałatwienie sprawy w terminach i zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy, 5. art. 11 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłanek, jakim kierowało się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, zdaniem Sądu, zapadło z naruszeniem art. 7 k.p.a. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że organ administracji ma obowiązek z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.) Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 o decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Prawidłowe zawiadomienie o wydaniu decyzji wywołuje takie skutki, jakby decyzja ta stronie zostało doręczona, co oznacza, że dla strony zawiadomionej o wydaniu decyzji zaczyna biec termin do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] została umieszczona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w S. i znajdowała się na tej tablicy od 5 czerwca 2008 roku do 20 czerwca 2008 roku. Spełniony został tym samym wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg obwieszczenia wydanej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, czy spełniony został drugi wymóg zawarty w przytoczonym wyżej przepisie, to jest zawiadomienie stron postępowania, z wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, o wydaniu decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził jedynie, że informacja o wydaniu decyzji zamieszczona została w Biuletynie Informacji Publicznej w Internecie. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że jest to zwyczajowy sposób zawiadamiania stron postępowania o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie S. Także organ odwoławczy nie stwierdza, że dokonano ogłoszenia decyzji w sposób zwyczajowo przyjęty, poprzestając na wskazaniu, że informacja o jej wydaniu zamieszczona została w Biuletynie Informacji Publicznej w Internecie. W ocenie Sądu, w tej sytuacji uznać należy, że nie została wyjaśniona ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność. Uchybienie to ma zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zwyczajowym sposobem informowania o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na terenie S. jest zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej w Internecie, to wymogi wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostałyby spełnione. Jeśli natomiast nie jest to zwyczajowy sposób ogłaszania tego rodzaju decyzji, to należałoby uznać, że wymogi te nie zostały spełnione. Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 W konsekwencji należałoby uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego decyzji innym stronom postępowania niż inwestor, którym jest P. J., B. P. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, którym doręczono bezpośrednio odpis wydanej decyzji (k - 20 akt administracyjnych). W wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku, sygn. akt II OSK 1762/09 (LEX nr 7462/09) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję". Przytoczony wyżej pogląd, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. W sytuacji, gdy jednej ze stron postępowania doręczono decyzję, zaś drugiej stronie postępowania decyzji tej nie doręczono strona, której niedoręczono decyzji, ale dowiedziała się o jej wydaniu może złożyć odwołanie od niej, jeśli nie upłynął jeszcze termin do złożenia odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. Jeśli strona, której decyzji nie doręczono wniesie odwołanie po upływie wymienionego wyżej terminu, to może być ono potraktowane wyłącznie, jako wniosek o wznowienie postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien ustalić, czy osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji zostały prawidłowo zawiadomione o jej wydaniu, a w konsekwencji, czy dla tych osób rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. To z kolei wymaga ustalenia, jaki był w dacie wydania przez organ I instancji decyzji zwyczajowo przyjęty w S. sposób zawiadamiania o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: czy sposób ten polegał na zamieszczeniu treści decyzji w Biuletynie Informacji w Internecie Publicznej, czy też, jak twierdzą skarżący, zwyczajowo przyjętym sposobem zawiadamiania o wydaniu tego rodzaju decyzji jest zamieszczenie ogłoszenia w prasie wydawanej w formie papierowej, czy może zwyczajowy sposób zawiadamiania o wydaniu takiej decyzji dokonywany był w jeszcze inny sposób. Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli stwierdzić, jakie powinny zostać podjęte dalsze czynności w związku ze złożonymi w sprawie odwołaniami. Jeśli zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały dokonane prawidłowo, to organ odwoławczy będzie miał obowiązek dokonania oceny, czy odwołania zostały wniesione w terminie. Jeśli zawiadomienia o wydaniu decyzji nie zostały dokonane prawidłowo, to organ odwoławczy dokona oceny, czy odwołania zostały wniesione w terminie otwartym dla osób, którym decyzję doręczono prawidłowo. Jeśli termin ten nie został zachowany, organ odwoławczy poinformuje osoby, które wniosły odwołania, że ich odwołania mogą być potraktowane wyłącznie, jako wnioski o wznowienie postępowania. Jeśli osoby te złożą oświadczenia, że wyrażają zgodę, by potraktować ich odwołania, jako wnioski o wznowienie postępowania organ odwoławczy przekaże je organowi właściwemu do wznowienia postępowania. Jeśli natomiast oświadczą, że nie chcą by ich odwołania potraktowane zostały, jako wnioski o wznowienie postępowania, to wówczas organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania, gdyż nie jest możliwe wniesienie odwołania od decyzji, która jest już ostateczna. Odnośnie do podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia prawa materialnego, w ocenie Sądu zarzut ten uznać należy za przedwczesny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyraziło poglądu, że dla skutecznego zawiadomienia o wydaniu decyzji nie jest konieczne zawiadomienie o jej wydaniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zwyczajowo przyjętym sposobem zawiadamiania o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na terenie S. jest jej ogłoszenie Biuletynie Informacji Publicznej w Internecie. Dopóki kwestia te nie zostanie należycie wyjaśniona nie jest możliwe stwierdzenie, czy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony, czy tez nie. Nie jest możliwe ustalenie, czy na terenie S. zwyczajowo przyjętym sposobem zawiadamiania o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zamieszczenie ogłoszenia w prasie wydawanej w formie papierowej. W załączonych przez skarżących do skargi ogłoszeniach prasowych nie ma bowiem ogłoszenia, które informowałoby o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Sygn. akt IV SA/Wa 1961/09 Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie była ocena szybkości i sprawności wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia. Ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może nastąpić wyłącznie na skutek wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Zauważyć jedynie należy, że organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia musiał podjąć czynności mające na celu uzupełnienie braków formalnych wniesionych odwołań, które zostały opisane w uzasadnieniu postanowienia. Niezasadny jest również zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłanek, jakim kierowało się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Przesłanki te wyjaśnione zostały bowiem należycie. Uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak to zostało już wcześniej wskazane, polegało na uznaniu, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego poprzez jej umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej w Internecie jest zwyczajowym sposobem zawiadamiania o tego rodzaju decyzjach w S., bez posiadania na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.