IV SA/Wa 1961/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej I. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Wojewody W. z [...] listopada 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., o ustaleniu odszkodowania na rzecz p. I. P., zwanej dalej "Wywłaszczoną", w wysokości 2 703 209 zł za nieruchomość - działkę ew. nr [...] we wsi N. (gm. G.) - przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy i Miasta w G. Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - zarządzeniem nr 16/83 z dnia 11 sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N. (Dz.Urz. WRN w Koninie Nr 6, poz. 49) Naczelnik Gminy i Miasta w G. przejął m.in. działkę ew. nr [...] (pow. 3,3193 ha), stanowiącą własność Wywłaszczonej; zarządzenie ogłoszono 18 sierpnia 1983 r., - Wywłaszczona, pismem z 12 lutego 2016 r., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1984 roku o ustaleniu odszkodowania, - w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; nie może więc jej rozpatrywać, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym; celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (tak: wyroki NSA z 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30 i z 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/36); w związku z tym, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady jej trwałości;, przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., jako wyjątkowe powinny być interpretowane ściśle, - rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; wynika to stąd, że prowadzi - w konkretnej sprawie - do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych; jak się przyjmuje, nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące; nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony; także same racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa; dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy - wbrew wszystkim przesłankom przepisu - nadano prawa lub ich odmówiono, albo też - wbrew tym przesłankom - obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (tak: P. Przybysz. "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 325 oraz powołane tam orzecznictwo); nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu, dokonana przez organ administracyjny, - w niniejszym postępowaniu podlega ocenie decyzja z 1984 roku, o ustaleniu odszkodowania na rzecz Wywłaszczonej, - w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych, związanych z wydaniem tej decyzji, poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miejskiego w G., Archiwum Państwowego w P., Starostwa K. jak i do W. Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem; nie przyniosły one jednak pozytywnych rezultatów, w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego; w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów, - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można ocenić postępowania dla ustalenia, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy; tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tytułu; brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; niemożność odszukania określonego dokumentu nie oznacza również, że nie funkcjonował on w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne - zgromadzone w toku postępowania; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, że wzmianki o nim znajdują się w zachowanych dokumentach (tak wyrok z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973); jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić, - z uwagi na powyższe ocena została dokonana na podstawie posiadanych dokumentów, - jak wynika z akt sprawy, nieruchomość Wywłaszczonej została objęta zarządzeniem nr 16/83; wydano je na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216), zwanej dalej "ustawą o terenach budowlanych"; decyzję z 1984 roku o przyznaniu odszkodowania wydano na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych, - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 20, poz. 117), zwanego dalej "rozporządzeniem o odszkodowaniu", wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych, oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości; podobnie stanowił art, 9 ust. 1 tej ustawy; zgodnie z nim, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie było ustalane i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawa o wywłaszczaniu", z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych, - użyty w art. 9 ust. 1 zwrot "ustala się", odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej); z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej; tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty; wynika to z innych postępowań nadzorczych, prowadzonych przez organ odwoławczy, - przepisy ustawy o terenach budowlanych, ani wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania; w myśl art. 16 tej ustawy Minister Rolnictwa, w porozumieniu z Ministrem Finansów, miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot, zgodnie z art. 15 ust. 2, oraz ponadto - w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości - zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń, w przypadkach określonych w art. 13-15; jak odnotowano, w rozporządzeniu o odszkodowaniu wskazano, że jego wysokość ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości; w obowiązujących ówcześnie przepisach, przy ustalaniu odszkodowania, nie było odesłania do stosowania reguł proceduralnych, zawartych w ustawie o wywłaszczaniu; z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o wywłaszczaniu, odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej; w rozporządzeniu wykonawczym nie ma zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy; zasady ustalania odszkodowania w ustawie o wywłaszczaniu uregulowano w rozdziale zatytułowanym "Odszkodowanie"; natomiast kwestia, związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 ("Postępowanie wywłaszczeniowe"); przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się zatem ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym; ustawa o terenach budowlanych nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu; wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy o wywłaszczaniu budzi wątpliwości interpretacyjne; nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy o wywłaszczaniu; wątpliwości interpretacyjne, związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji; odnotowano, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, był rozpatrywany w judykaturze na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz, 192); zawierała ona podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa o terenach budowlanych; w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że brak podstaw do uznania, aby na gruncie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej; kwestia zastosowania art. 22 tej ustawy mogła bowiem budzić wątpliwości (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1534/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - wobec braku przepisów szczególnych, regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, miały zastosowanie ówczesne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; nie przewidywano w nim obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywano stosowania konkretnych środków dowodowych, jak operat szacunkowy; stosownie do jego art. 70 (w ówczesnym brzmieniu), jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; zaś - na podstawie art. 74 - organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona; opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie było konieczne posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1), - w razie ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona; ustalano bowiem kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele; nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości, tak jak to odbywa się według aktualnych przepisów; w tych warunkach nie sposób uznać, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej, - także rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kodeksu) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna; potrzeba jej przeprowadzenia należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1); skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy o terenach budowlanych oraz ustawy o wywłaszczaniu), należało stosować przepisy Kodeksu, - oznacza to, że brak rozprawy odszkodowawczej nie może stanowić rażącego naruszenia prawa; stanowisko organu odwoławczego, o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy, znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tak wyroki o sygn. akt IV SA/W a 1740/16, 2686/16, 2691/16, oraz 2747/16 – dostępne w CBOSA), - odnosząc się do zarzutu odwołania Wywłaszczonej – co do naruszenia ówcześnie obowiązującego art. 8 § 1 Kodeksu poprzez brak zawiadomienia stron a tym samym pozbawienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie - wskazano, że nawet gdyby organ pozbawił strony czynnego udziału w postępowaniu uchybienie to można byłoby rozpatrywać w kategorii uchybienia proceduralnego, a więc jako wada postępowania, a nie decyzji; zatem uchybienie takie mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w postępowaniu wznowieniowym, w myśl w art. 145 K.p.a., a nie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.), - odnosząc się do kwestii wielkości odszkodowania wskazano, że decyzją z 1984 roku przyznano odszkodowanie w wysokości 2 703 209 zł; z treści jej uzasadnienia wynika, że zostało ono wycenione przez biegłego rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości (inż. E. B.) w opinii z 17 stycznia 1984 r., zgodnie z zarządzeniem nr 70/82 Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz.Urz. WRN w Koninie, Nr 4, poz. 31) oraz zarządzeniem nr 16/83, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej, - nie odnaleziono opinii szacunkowej a zatem nie można ocenić, w jaki sposób biegły wyliczył odszkodowanie; przypomniano, że - w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego - wycena polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę, ustaloną według obowiązujących tabel, w zależności od rodzaju i klasy gruntu; oznacza to, że wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom – stawkach, - skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłego, będącego osobą uprawnioną do sporządzania takich opinii, i na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa nie ma podstaw do uznania, że jego ustalenie i przyznanie w kwocie 2 703 209 zł było nieprawidłowe; co więcej - skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ - istnieje domniemanie, że dokonał on szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; zatem - bez wyraźnych dowodów, wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania – organ odwoławczy nie ma możliwości podważyć prawidłowości decyzji z 1984 roku, - ponadto - pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z 1984 roku, Wywłaszczona nie zaskarżyła orzeczenia z 1984 roku; nie kwestionowała zatem wysokości przyznanego jej odszkodowania; w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby decyzja z 1984 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, - w trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki, określone w art. 156 § 1 K.p.a.; w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 roku. W skardze Wywłaszczona, reprezentowana przez Pełnomocnika – adwokata, zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy o wywłaszczaniu, przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych; w konsekwencji uznano, jakoby niezastosowanie przepisów ustawy o wywłaszczaniu do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych nie naruszało rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); miało to istotny wpływ na wynik sprawy – w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 roku, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art 8 ust. 1 i 9 ustawy o wywłaszczaniu, w skutek niestwierdzenia nieważności decyzji, pomimo błędnego oszacowania odszkodowania, ustalonego i wypłaconego decyzją z 1984 roku. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w judykaturze nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jest nadal kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa (przytoczono sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych z 2014 roku). Odnośnie wadliwego ustalenia należnego odszkodowania wskazano: - stawki odszkodowania nie były do końca "sztywne"; wahały się w zależności od przyjętej ceny żyta; w dniu wydania decyzji obowiązywała Uchwała nr 38 Rady Ministrów w sprawie cen skupu produktów rolniczych oraz cen niektórych środków produkcji i usług dla rolnictwa z dnia 11 lutego 1982 r. (MP, Nr 7, poz. 39); ustalono nią cenę skupu żyta w kwocie od 1190 zł do 1270 zł za 1 q (w zależności od stopnia wilgotności) powiększoną - w wypadku żyta kontraktowanego - o kwotę 120 zł za 1 q.; ponadto odpowiednio podwyższało je zarządzenie Wojewody K. nr [...], - wobec przywołanych w decyzji z 1984 roku przepisów, wysokość należnego odszkodowania winna zostać ustalona w następujący sposób: cena żyta z uprawy kontraktacyjnej za 1 q, wynikająca z powyższej uchwały Rady Ministrów, przemnożona przez stawkę szacunkową 1 ha gruntów, uzależnioną od klasy gruntu i strefy ekonomicznej (określona w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych), podwyższona następnie stawką, wynikającą z zarządzenia nr [...] o 700%, ustalone zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy G. nr [...] przemnożone przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, - wyniki przemnożenia według powyższego wzoru, nawet w wariancie najwyższej ceny żyta kontraktowego, nie daje sumy, jaką ustalono i wypłacono Wywłaszczonej; zatem przyznano nieprawidłowe odszkodowanie; powinno to skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z 1984 roku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre jej zarzuty są trafne. Słusznie podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w kontekście przyznania konkretnej kwoty odszkodowania, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ocena w tym zakresie powinna była znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, a - wobec jej pominięcia - uchybiono także obowiązkowi wskazania przesłanek wydania decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Chybiony są zamiast zarzuty skargi, gdzie kwalifikowanej wadliwości upatrywano w ewentualnym nie przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Wynika to z następujących względów. Organ orzekający trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących procedury wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Zasadnie wywiedziono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzje z 1984 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdy chodzi o zachowanie warunków formalnych (kwestia przeprowadzenia, bądź też – nie, rozprawy, udziału biegłego). Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie należy jedynie dodać, co następuje. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego myśl, wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności aktu jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Uwagi, dotyczące ochrony praw nabytych, należy odnosić także wprost do sytuacji prawnej Skarb Państwa. Należy on bowiem do pełnoprawnych członków obrotu prawnego. Nie sposób uznać aby jego interesy podlegały węższej ochronie niż np. poszczególnych osób czy korporacji. Decyzja o wypłacie odszkodowania w określonej wysokości stanowi o nałożeniu określonej powinności na Skarb Państwa lecz równocześnie stanowi o zwolnieniu go z obowiązku wypłaty wyższego odszkodowania niż wynika to z prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji wzruszenie decyzji w przedmiocie odszkodowania może nastąpić wyłącznie w przypadkach nadzwyczajnych, zakreślonych przez prawo - gdy stosowne orzeczenie wydano z oczywistym pokrzywdzeniem konkretnych osób, wobec naruszenia ówczesnego porządku prawnego. Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Trafnie wychodzi organ, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego, zawartego w ustawie o terenach budowlanych - możliwe były wątpliwości interpretacyjne, co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu, w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Jak wskazuje organ odwoławczy, rozpoznający znaczniejszą ilość spraw, związanych z przyjmowaniem nieruchomości w tamtym okresie, praktyka nie przeprowadzania rozpraw była stosunkowo częsta. W takim razie, o ile by nawet uznać, że - przy prawidłowym zastosowaniu danych regulacji - rozprawę należałoby przeprowadzić, nie sposób uznać, aby uchybienie temu wymaganiu proceduralnemu mogło być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza, gdy – jak w rozpatrywanym przypadku - odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną wadliwością orzeczenia. W danej sprawie wywodzono wprawdzie, że skutkowało to brakiem możliwości wypowiedzenia się przez Wywłaszczoną jeszcze w toku postępowania, co do kwoty przyznanego odszkodowania. Wobec jednak faktu, że zajęcie stanowiska w sprawie było jednak potencjalnie możliwe, w drodze złożenie odwołania, czego ówcześnie nie uczyniono, nie można uznać, aby ewentualne naruszenie reguł postępowania w danym zakresie musiało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Godzi się przy tym odnotować, że nawet pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością w postaci stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Skoro dana okoliczność może być przesłanką uruchomienia postępowania pociągającego mniej daleko idące skutki (możliwość uchylenia zaskarżonego aktu), wyklucza to uznanie, jakoby ta sama wadliwość mogła być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, gdzie skutki orzeczenia w tym przedmiocie są dalej idące (przyjmuje się jakoby wadliwa decyzja nigdy nie weszła do obrotu prawnego). Wyrażane uprzednio czasem w judykaturze poglądy, jakoby nieprzeprowadzenie rozprawy mogło stanowić samodzielnie o tego rodzaju wadliwości, że decyzja może być kwalifikowana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, utraciły z kolei aktualność, w świetle ocen sformułowanych w przywołanym już orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście Wywłaszczona może mieć obecnie realny interes w podważeniu ówczesnych orzeczeń odszkodowawczych. Oczekiwać może bowiem w takim przypadku wypłaty odszkodowania na aktualnych warunkach - według ówczesnych rynkowych cen nieruchomości (nie zaś urzędowych). Okoliczność tę także należy brać pod uwagę przy ocenie, czy określone uchybienie ma w istocie charakter kwalifikowany. Wyeliminowanie z obrotu decyzji, wydanej z uchybieniem ówczesnym regulacjom, lecz gdzie wartość odszkodowania została ostatecznie ustalona wedle ówczesnych reguł, prowadzi do nierówności w sytuacji prawnej osób wywłaszczonych (ich spadkobierców). Te z nich, co do których w procedurze wywłaszczeniowej dopuszczono się pewnych uchybień, uzyskają odszkodowanie pełne. Pozostałe zaś muszę się zadowolić zadośćuczynieniem przyznanym według wcześniejszych reguł. Tego rodzaju zróżnicowanie sytuacji prawnej wcześnie wywłaszczonych nie znajduje podstaw w regułach konstytucyjnych. Kluczowe znaczenie w sprawie ma więc ustalenie, czy – w świetle zachowanych akt sprawy oraz w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji normatywnych - określając ówcześnie kwotę odszkodowania nie orzeczono z oczywistym pokrzywdzeniem osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania, która - działając być może wówczas w zaufanie do władzy publicznej - nie kwestionowała jej (np. w drodze wniesienia odwołania). Jak odnotował organ administracji, w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji, wysokość odszkodowania nie pozostawała w związku rynkową ceną nieruchomości. Określana była natomiast wedle normatywnie określonych stawek. W takiej sytuacji obowiązkiem organu, badającego w trybie nadzoru orzeczenie w kontekście jego ewentualnej kwalifikowanej wadliwości, było ustalenie, czy – w świetle zachowanej dokumentacji - przyznana suma odszkodowania pozostaje w realnym związku ze stawkami, określonymi w regulacjach normatywnych. Jest to zresztą generalnie praktyką danego organu odwoławczego, co można stwierdzić, na gruncie innych, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez tutejszy Sąd. Prowadząc postępowanie w trybie nieważności organ administracji nie jest wprawdzie obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia czy odszkodowanie zostało określone prawidłowo, gdy chodzi o przeprowadzenie postępowania dowodowego - określenia faktów i okoliczności faktycznych nie wynikających z zachowanych dokumentów. Nie sposób bowiem ocenić, w kwestiach gdzie nie zachowała się dokumentacja, jakie było wcześniejsze ustalenie organu administracji (na etapie wydania weryfikowanej decyzji), a więc czy doszło do rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako rozstrzygnięcie pozostające w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Tylko bowiem tego rodzaju wadliwość mogłaby być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a więc mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Mylne natomiast ówcześnie ustalenia, co do faktów mogłyby potencjalnie stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, wobec art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co wyklucza kwalifikacji ewentualnej wadliwości w danym zakresie, jako rażące naruszenie prawa (przywołana wcześniej zasada niekonkurencyjności postępowań, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym). Organ nie wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, aby dane zawarte w zachowanych aktach, w powiązaniu ze stosownymi regulacjami normatywnymi (w tym urzędowo publikowanymi stawkami) nie pozwalały oszacować, czy kwota odszkodowania nie odbiega, w sposób istotny na niekorzyść Wywłaszczonej, od należnego w myśl ówczesnych regulacji. W rozpoznawanej sprawie uchybiono więc obowiązkowi stosownie szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania. Organ administracji poprzestał w istocie na stwierdzeniu - skoro wyliczenie odszkodowania dokonał biegły a weryfikował ówcześnie organ administracji, należy domniemywać, że uczyniono to poprawnie. Wniosek tego rodzaju jest zbyt daleko idący. Gdyby bowiem ujawniono obecnie (po zestawieniu zachowanych w dokumentacji sprawy danych z treścią ówczesnych regulacji normatywnych), że wyliczenia są oczywiście błędne i istnieje znaczna dysproporcja na niekorzyść Wywłaszczonej, pomiędzy kwotą odszkodowania jaka powinna zostać przyznana a ustaloną w decyzji z 1984 roku, nie sposób uznać, aby tego rodzaju orzeczenie nie naruszało rażąco prawa. Oznaczałoby to bowiem oczywiste naruszenie przepisów, zakreślających wówczas reguły określania kwoty odszkodowania. Pozostawienie więc w obrocie danego orzeczenia, skutkującego oczywistym pokrzywdzeniem Wywłaszczonej, byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym (przesłanki kwalifikacji, jako rażące naruszenie prawa). W rozpoznawanej sprawie podniesiono w skardze, że odszkodowanie wyliczono niewłaściwie, prezentując sposób wyliczenia, jaki - zdaniem Strony skarżącej - należało zastosować. Przedwczesna byłaby z kolei ocena przez Sąd zasadności zarzutów, w tym zakresie, co do meritum (w tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, co do reguł ustalania kwoty odszkodowania). Stanowiska w tej kwestii nie zajął bowiem organ odwoławczy a zagadnienia tego nie rozważano nawet w I. instancji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia z 10 listopada 2016 r. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast ocena, czy prawidłowe są konstatacje organ administracji nie zaś samodzielne dokonywanie istotnych dla sprawy ustaleń. Prowadziłoby to do naruszenia zasady kontroli legalności orzeczeń, dopiero po rozpoznaniu sprawy w dwu instancjach. Rozpoznając sprawę, w kontekście stanowiska sformułowanego w skardze, organ rozważy wpierw, czy zgromadzone w sprawie materiał jest wystarczający dla dokonania stosownych ocen, bądź zachodzą przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. lub uzupełnienia postępowania, w granicach zakreślonych art. 136 § 1 K.p.a. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania w kontekście wyjaśnienia sprawy, w aspekcie właściwego określenia kwoty odszkodowania, oraz prawidłowego uzasadnienia orzeczenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły innych wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się kwoty: 200 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wytyczne, co do dalszego postępowania, sformułowane w niniejszym uzasadnieniu.