IV SA/Wa 1962/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych na terenie obrębu T. Gmina P., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) lipca 2007 r. odmawiającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (...) ha gruntów rolnych klasy trzeciej, położonych na terenie obrębu T. Gmina P. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 20 listopada 2006 r. Wójt Gminy P., działając w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze (...) ha gruntów rolnych klas trzeciej, położonych na terenie miejscowości T. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa Podkarpackiego. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty rolne, usytuowane są poza istniejącym zainwestowaniem, na terenach z występującą rozproszoną zabudową zagrodową. Grunty te w zdecydowanej większości (1,2315 ha) zostały w roku 2002 nabyte w drodze przetargu od Agencji Nieruchomości Rolnych na cele rolnicze. Organ uznał, że wyżej wymienione grunty powinny możliwie najdłużej pozostać w dotychczasowym użytkowaniu, toteż decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § 3 Kpa, wystąpił Wójt Gminy P. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowane grunty stanowią zwarty obszar gruntów klasy trzeciej położony poza istniejącym zainwestowaniem i dlatego też powinny służyć produkcji rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2007 r. wniósł Wójt Gminy P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy P. podniósł, że wnioskowane grunty objęte są projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości T. w Gminie P. nr 2/2005 pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową. Od południa przylegają do drogi gminnej nr (...) relacji T. - B., od wschodu do drogi gminnej nr (...), od zachodu do torów kolejowych PKP relacji D. - R. Znajdują się w terenach zainwestowanych sąsiadujących z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tworzącą osiedla mieszkaniowe po obu stronach dróg publicznych gminnych, a nie jak napisano w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) lipca 2007 r. w terenach zabudowy zagrodowej. Teren posiada uzbrojenie w zakresie infrastruktury technicznej oraz ma bardzo dobry dostęp do dróg publicznych. Nie jest również wydzielany z kompleksów istniejących gospodarstw rolnych oraz w większości jest odłogowany gdyż ich właściciele nie są zainteresowani produkcją rolną. Skarżący podkreślił, że w projekcie planu teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi wewnętrzne, poszerzenie dróg publicznych, ciągi piesze oraz zieleń urządzoną, co pozwoli uporządkować istniejącą zabudowę oraz powiększyć tereny rolne pod zabudowę mieszkaniową. Spowoduje również poprawę bezpieczeństwa osób, min. uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w T. graniczącej z terenem objętym planem. Drogi publiczne gminne są bardzo wąskie i przeznaczenie części terenu na ich poszerzenie oraz drogi wewnętrzne i ciągi piesze rozwiązałoby problemy mieszkańców z poprawiło bezpieczeństwo na drogach gminnych. Skarżący wskazał, że część terenu (o powierzchni około 3 ha) zakupionego przez osobę fizyczną od Agencji Nieruchomości Rolnych Gmina przeznaczy się pod zieleń urządzoną, gdzie chce projektuje się park wraz z lokalizacją placów zabaw, utwardzonych spacerowych ciągów pieszych i rowerowych, estrady koncertowej. Wójt podniósł, iż biorąc pod uwagę usytuowanie przedmiotowego terenu (pomiędzy dwiema drogami publicznymi a linią kolejową) wątpliwości budzi stwierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że grunty "powinny służyć produkcji rolniczej". Podkreślił, że zakres i przeznaczenie terenu objętego projektem planu są zgodne z podstawowym dokumentem polityki przestrzennej gminy jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalone uchwałą Nr (...) Rady Gminy w P. z dnia (..) września 2000 r. Studium to, w procesie sporządzania, uzyskało pozytywne opinie min. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zgodnie z wyżej wymienionym dokumentem teren wnioskowanego planu miejscowego leży w "obszarach wymagających obowiązkowego sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Cały teren leży w "obszarach rozwoju potencjalnej zabudowy". Według studium "należy zwrócić uwagę na potrzebę realizacji różnych form budownictwa mieszkaniowego, w tym także budownictwa zorganizowanego, realizującego potrzeby lokalnej społeczności.(...) Preferowane powinny być lokalizacje w już istniejących zgrupowaniach zabudowy. Rozwój budownictwa mieszkaniowego ustala się przede wszystkim na terenach (...): T. - tereny przekształceń i rozwoju nowej zabudowy, przy zapewnieniu ciągłości powiązań z zabudową istniejącą. (...) Dla wyżej wymienionych obszarów powinny zostać sporządzone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które określą szczegółowy zakres i charakter przekształceń". Większa część terenu leży w "obszarach zorganizowanej działalności inwestycyjnej (...)". Według studium "rozwój usług ogólnospołecznych na obszarze gminy powinien zmierzać do ich koncentracji i poprawy ich dostępności dla mieszkańców gminy. Z tego względu preferowane powinny być lokalizacje łatwo dostępne". Wójt podniósł również, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji stwierdził, że grunty zostały nabyte "na cele rolnicze i powinny jak najdłużej pozostać w dotychczasowym użytkowaniu". W ocenie skarżącego takie określenie przez organ czasu pozostawania gruntów w dotychczasowym użytkowaniu jest niejasne i nieprecyzyjne zaś odmowa przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze z powodu nabycia przez osobę fizyczną w 2002 roku od Agencji Nieruchomości Rolnych jednej działki (która stanowi tylko część terenu w projekcie planu) jest niezrozumiała i nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 208, z 2004r. poz. 2128), nie ograniczają w żaden sposób, na co ma być przeznaczony grunt sprzedawany przez Agencję Rolną Skarbu Państwa. Natomiast ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004r. poz. 1266 ze zm.) reguluje "zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych i poprawiania wartości użytkowej gruntów" a nie sprawy własności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. skarżący wyjaśnił, że projekt planu jest opracowywany na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. Wyjaśnił również, że w miejscowości T. występują grunty klasy trzeciej i czwartej, ale w Studium tereny, na których znajdują się grunty klasy czwartej nie są przeznaczone pod zabudowę. Grunty klasy czwartej położone są poza terenem zainwestowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej : P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale miały na tę ocenę wpływ. Podkreślić należy, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja a także decyzję ją poprzedzającą z dnia (...)lipca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów o charakterze proceduralnym. Podnieść należy, że w myśl art. 10 Kpa organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym studium postępowania. Gwarantowana w art. 10 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania (art. 61 § 4 Kpa) a następnie zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu, wezwanie do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego oraz - po zakończeniu postępowania - doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić należy, że to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Naruszenie zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. odnosi ten skutek, że - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa -w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie zaś dla sądu administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy P.p.s.a. Prowadząc postępowanie administracyjne organ w każdym przypadku, powinien dokładnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie stosownie do art. 7, art. 77 § 1 Kpa a następnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 Kpa. Na organie ciąży także obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, jako (w myśl art. 107 Kpa) integralny element prawidłowej decyzji, powinno składać się z części omawiającej podstawy prawne i faktyczne wydanego rozstrzygnięcia. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jako uchybienie należy traktować nie odniesienie się przez organ do faktów istotnych dla danej sprawy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się sporządzona przez Wójta Gminy P. dla potrzeb rozpoznania sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tabela z informacją do jakich grup podmiotów należą grunty objęte wnioskiem Wójta Gminy P. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 2/2005 gruntów rolnych położonych na terenie obrębu T., Gmina P. Z tabeli tej wynika, że część gruntów objętych wnioskiem stanowi własność indywidualną. Należy wskazać, iż postępowanie prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczyło interesu prawnego wszystkich osób będących właścicielami wyżej wymienionych gruntów a to oznacza, że wszystkie te osoby winny być uznane przez organ za strony postępowania. W aktach administracyjnych brak natomiast dowodów potwierdzających udział tych osób w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem Wójta Gminy P. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 2/2005 gruntów rolnych położonych na terenie obrębu T. jak również w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 127 § 3 Kpa. Wobec powyższego należało uznać, iż czynności przeprowadzone przez organ w rozpoznawanej sprawie zostały dokonane z naruszeniem wymogów procesowych tj. art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 Kpa i skutkowały tym, że podmioty, których interesu prawnego postępowanie dotyczyło bez własnej winy nie brały w nim udziału, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy P.p.s.a. Podnieść również należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Jak wynika z uzasadnienia wniosku Wójta Gminy P. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 2/2005 gruntów rolnych położonych na terenie obrębu T., zakres i przeznaczenie gruntów objętych wnioskiem są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym uchwałą Rady Gminy P. z dnia (...) września 2000 r. o numerze (..). Studium to, w procesie sporządzenia, uzyskało pozytywne opinie między innymi w zakresie ochrony gruntów rolnych. W tym miejscu przypomnieć należy, że określone art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania.(por. : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wyd. BECK, Warszawa 2005, str. 78). Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego stanowi jednak akt wewnętrznie obowiązujący w gminie. Obowiązkiem zatem Wójta Gminy P. było doprowadzenie do zgodności przeznaczenia przedmiotowych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami podjętymi w tym zakresie w Studium. Wobec powyższego oceniając wniosek Wójta w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 2/2005 gruntów rolnych położonych na terenie obrębu T. Gmina P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był wziąć pod rozwagę ustalenia Studium jak również treść opinii dotyczących Studium, a w szczególności w przedmiocie ochrony gruntów rolnych. Tymczasem z akt sprawy nie wynika by organ badał te dokumenty i dokonał ich oceny. Powyższą konstatację potwierdza również lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) lipca 2007 r. Wskazać także należy, że z uzasadnień obu decyzji nie wynika dlaczego organ nie odniósł się do tych, jakże istotnych dla niniejszej sprawy dokumentów czy też z jakich przyczyn odmówił tym dokumentom mocy dowodowej. Naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy i stanowi kolejną podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jak i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ prawidłowo ustali krąg podmiotów mających przymiot strony postępowania a następnie prowadząc postępowanie administracyjne weźmie pod uwagę wskazówki zawarte w niniejszym orzeczeniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie powołanych wyżej przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.