IV SA/Wa 1962/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., stwierdzającą, że dwór wraz z otaczającym go parkiem, położony we wsi W., jako stanowiący integralną część nieruchomości ziemskiej o łącznej powierzchni 93,0781 ha, w tym 85,0603 ha użytków rolnych stanowiącej w dniu 13 września 1944 r., własność M. ze S. K., objętej księgą gruntową gm. kat. W. Iwh [...] i Iwh [...] - podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13) i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 1998 r., M. K. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 215 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że dwór w W. gmina C. wraz z otaczającym go parkiem o pow. 3 ha, nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 z późn. zm., zwany dalej dekretem z dnia 6 września 1944 r.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], na podstawie § 5 ww. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stwierdził, że dwór wraz z otaczającym go parkiem, położony we wsi W., jako stanowiący integralną część nieruchomości ziemskiej o łącznej powierzchni 93,0781 ha, w tym 85,0603 ha użytków rolnych stanowiącej w dniu 13 września 1944 r., własność M. ze S. K., objętej księgą gruntową gm. kat. W. Iwh [...] i Iwh [...] - podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Uchylając w całości ww. decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji Minister wskazał, że nieruchomość ziemska położona w W., stanowiąca własność M. K., w skład której wchodził przedmiotowy dwór i park, przejęta została na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 215 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z dnia 1 marca 1945 r.) w § 6 przewidziało dopuszczalność złożenia wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Wniosek taki, w myśl § 5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Organem pierwszej instancji był wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służyło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 powołanego rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Oceniając prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Minister przywołał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w którym stwierdzono, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu, ponieważ doszło do utraty mocy obowiązującej przez przedmiotowy akt prawny pomimo braku jego wyraźnej derogacji. Jak dalej wyjaśnił Trybunał, cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r., o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). "Zakończyła ona formalnie nadawanie nieruchomości z państwowego funduszu ziemi w trybie dekretu o reformie rolnej. Na podstawie art. 9 ww. ustawy z 1958 r. doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. - niezależnie od ich obszaru. W rezultacie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze względu na wielkość areału. Ustawa ta regulowała również na nowo administracyjny tryb orzekania o przejęciu nieruchomości na własność państwa". Ponadto Trybunał stwierdził, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r., pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Zatem "z chwilą ostatecznego zakończenia stosowania procedur wprowadzonych reformą rolną przestały istnieć stany faktyczne objęte hipotezą normy zawartej w kwestionowanym § 5 rozporządzenia. Przepis ten nie może mieć zastosowania w wypadkach nie związanych ściśle z przeprowadzeniem reformy rolnej przez przejmowanie przez państwo określonych w art. 2 ust. 1 lit. e nieruchomości". Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że przepis prawny na mocy którego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2000 r., tj. § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. został derogowany. Skoro zatem brak jest przepisu prawnego, który stanowi podstawę do wydania decyzji, to decyzję tę należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie ww. rozstrzygnięcia, zaskarżonej decyzji zarzucono, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z obrazą: a) wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności, wskazanej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania z uwagi na: - błędne i bezpodstawne przyjęcie przez Ministra, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., albowiem z uwagi na derogowanie ww. przepisu nie istnieje obecnie możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., - brak dokonania przez Ministra własnych ustaleń odnoszących się do obowiązywania normy prawnej, stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz oparcie się w tym zakresie w całości na nie posiadającym powszechnie obowiązującej mocy oraz dokonanym z przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 188 Konstytucji RP stwierdzeniu Trybunału Konstytucyjnego, wynikającym z uzasadnienia postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt: P 107/08), iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą, - całkowite pominięcie przez Ministra ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wynikającej ze stanowiska przyjętego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt: I OPS 2/06, a zgodnie z którą przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia jest przepisem posiadającym status obowiązującej normy prawnej oraz może stanowić podstawę orzekania o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy, b) normy kompetencyjnej wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wobec odmowy jej zastosowania, która nastąpiła wskutek błędnego przyjęcia, iż aktualnie nie można przyjmować, iż jest to przepis szczególny o jakim mowa w art. 2 § 3 K.p.c. przekazujący sprawy cywilne (dotyczące w tym wypadku praw rzeczowych do nieruchomości bezpodstawnie przejętych przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej) do właściwości organów administracji oraz nieuzasadnione stwierdzenie przez Ministra, iż do rozstrzygania sporów o własność nieruchomości - do których zastosowano dekret z dnia 6 września 1944 r. wyłącznie właściwymi pozostają sądy powszechne, c) art. 107 § 3 K.p.a. - brak przedstawienia przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego i przekonywującego wyjaśnienia przyczyn uznania § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. za przepis nieobowiązujący - ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie to przytoczenia uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt: P 107/08) przy jednoczesnym braku wskazania z jakich powodów Minister uznał, iż błędną jest ta wykładnia ww. przepisu, która wyrażona została w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, d) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - nieuprawnione przyjęcie przez Ministra, iż przez wzgląd na niedopuszczalność trybu administracyjnego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. powinna zostać uchylona, postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji umorzone, a roszczenia zgłoszone w stosunku do ww. nieruchomości mogą być rozpatrywane tylko na drodze postępowania cywilnego. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ww. artykułem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Przywołany przepis nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania przed organem pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 2/1986). Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowki KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister stojąc na takim stanowisku powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i umorzenie IV SA/Wa 1962/10 postępowania pierwszej instancji tylko w oparciu o argumentację, zawartą w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. Rozpoznając ponownie sprawę Minister będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.