IV SA/Wa 1963/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...); 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia (...) kwietnia 2007 r. Nr (...), którą ustalono dla H. i A. A. warunki zabudowy dotyczące inwestycji obejmującej modernizację istniejącego budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowę z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, na działce ewidencyjnej nr (...), położonej w S. przy ul.(...). W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, m.in., iż organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne pozwalające ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło jednocześnie, iż planowana nadbudowa nie będzie miała żadnego wpływu na wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki, stąd zasadnie w sporządzonej analizie nie wyliczono jego średniej wartości. Analizę przeprowadzono w oparciu o wycinek mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedstawionej przez wnioskodawców. Na takiej mapie, jak wskazał organ, nie zaznacza się okien budynku, a niezaznaczenie na niej furtki nie ma znaczenia dla sprawy. W związku z tym, że przedmiotowa nadbudowa nie zmieni warunków skomunikowania z drogą publiczną, które istnieją w chwili obecnej, w ocenie Kolegium, nie było konieczne również uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi. Wskazano ponadto, że działka ma prawnie zagwarantowany dojazd do drogi publicznej ( ul. (...)) poprzez działkę ew. (...) i nr (...) ( zgodnie z aktem notarialnym z dnia (...) listopada 2003 r., ustanawiającym nieodpłatną służebność na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr (...) przejścia i przejazdu przez działkę (...), obecnie po podziale działki (...), służebność ta obciąża działkę nr (...)). Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że wysokość frontu i kalenicy przedmiotowej inwestycji nie musi być dostosowana do wysokości frontu i kalenicy budynku gospodarczego w granicy ( dz. ew. nr (...)), gdyż do ustalenia wysokości wnioskowanej nadbudowy, należało przyjąć wysokość frontu i kalenicy budynków podobnych. Argument natomiast, iż podział nieruchomości, z której powstała przedmiotowa działka ( nr (...)) został przeprowadzony niezgodnie z przepisami, nie ma zdaniem organu odwoławczego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, zakwestionowanie bowiem ostatecznej decyzji w sprawie podziału działki może nastąpić w innym postępowaniu. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli : M. B., J. B., P. B. oraz J. i H. B., zarzucając jej naruszenie prawa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazano, iż w przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania nie przeprowadzono analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 cyt. rozporządzenia, oparto się natomiast na analizie przeprowadzonej poza przedmiotowym postępowaniem. Dodatkowo wszelkie ustalenia w sprawie poczynione zostały uznaniowo, bez podania wyników sporządzonej analizy. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z naruszeniem przepisów wskazanego rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Ponadto wydając przedmiotową decyzję w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu Burmistrz Miasta S. wadliwie określił kąt nachylenia dachu oraz wysokość kalenicy w stosunku do pozostałych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W okolicy, jak wskazali skarżący, wszystkie domy mają płaskie dachy, które uniemożliwiają jakąkolwiek nadbudowę budynku. Skarżący dodatkowo podnieśli, iż wbrew ustaleniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedmiotowa działka nie ma dostępu do ulicy (...), ma natomiast dostęp do bezimiennej uliczki położonej na północ od ulicy (...), co ma zasadnicze znaczenie dla określenia linii zabudowy działki oraz określenia gdzie jest front działki. Wskazano również, iż wbrew treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie przedmiotowej decyzji nie zostało poprzedzone uzgodnieniem z zarządcą drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, iż prawomocnymi postanowieniami Sądu z dnia 7 grudnia 2007 r. i z dnia 10 grudnia 2007 r. z przyczyn formalnych skarga M. B., J. B., P. B. oraz H. B. została odrzucona, merytorycznej ocenie Sądu poddana została jedynie skarga wniesiona przez J. B. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji obejmującej modernizację istniejącego już budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowę z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Ocenę zatem planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy dokonać w kontekście ewentualnych zmian spowodowanych projektowaną modernizacją. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego ( tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. W szczególności naruszony został § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W tym zakresie analiza wskazuje, iż kąt nachylenia połaci dachowych na obszarze analizowanym kształtuje się pomiędzy 3º a 40º, przy czym zdecydowanie dominują dachy o małym kącie nachylenia. Ustalając natomiast warunki zabudowy określono, iż kąt nachylenia dachu dla przedmiotowej inwestycji może wynosić 30-50º. Skoro geometria dachu nie nawiązuje do istniejących w sąsiedztwie, ustalenie parametrów zabudowy w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego ( zasady dobrego sąsiedztwa- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zapis taki pozostaje również w sprzeczności z treścią wskazanego rozporządzenia. Wobec tego, iż planowana inwestycja obejmuje jedynie modernizację istniejącego budynku i jego nadbudowę, w świetle cytowanego powyżej rozporządzenia, nie było podstaw do nowego, szczegółowego określenia pozostałych warunków wynikających z rozporządzenia, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do nowej działki, czy też szerokości elewacji frontowej. W tym zakresie planowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje bowiem żadnych zmian. Nie ma znaczenia natomiast dla niniejszej sprawy podnoszony w skardze zarzut, iż orzekające w sprawie organy błędnie wskazały, że przedmiotowa działka ma dostęp do ulicy publicznej ( ul. (...)). Jakkolwiek dostęp do ulicy (...) odbywa się przez działki nr ew. (...) i (...), stanowiące własność Gminy-Miasta S. oraz przez działkę nr ew. (...), objętą służebnością przejścia i przejazdu zgodnie z aktem notarialnym z dnia (...) listopada 2003 r., zasadnicze w niniejszej sprawie znacznie w kontekście spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma to, że dostęp do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji został zapewniony. Bez znaczenia pozostaje również kwestia prawidłowości ustalenia bezpośredniego dostępu do ulicy (...) w kontekście prawidłowości ustalenia frontu działki. Przyjmując nawet, iż front przedmiotowej działki znajduje się nie od ulicy (...), lecz od wewnętrznej ulicy, znajdującej się na północ od ulicy (...), należy wskazać, iż nie miało to istotnego wpływu na prawidłowe wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego. Za bezzasadny należy również uznać zarzut, iż przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie uzgodniono jej z zarządcą drogi. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 cytowanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej, nie było zatem obowiązku dokonania stosownego uzgodnienia. Jakkolwiek błędna w tym zakresie argumentacja Kolegium nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Niezgodne w przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie geometrii dachu ( kąta nachylenia), będące istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w znacznym zakresie w oparciu o analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200cytowanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Miasta S. oceniając wniosek inwestora orzeknie, czy dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięcia o planowanych parametrach z uwagi na wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uwzględnienia wniosku określi wymagania odnośnie parametrów zabudowy, uwzględniając treść rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.