IV SA/Wa 1967/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: 1. § 3 ust. 2 pkt 9 w całości 2. § 8 pkt 3 co do sformułowania "oraz dane zgłaszającego umożliwiające jego identyfikację. Urząd nie przyjmuje zgłoszeń anonimowych" 3. § 8 pkt 8 co do sformułowania "zwierzęta powypadkowe" 4. § 8 pkt 10 w całości 5. § 14 pkt 2 lit a co do sfomułowania "W przypadku usypiania ślepego miotu, Właściciel zobowiązany jest do sterylizacji samicy" Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019 poz. 122, dalej: "u.o.z."), podjęła [...] marca 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2019 r. (dalej: "Uchwała"). Program ten był załącznikiem do ww. Uchwały. Pismem z 4 lipca 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...] (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wniósł skargę na ww. Uchwałę, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: – przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 8 pkt 8 Programu pojęcia "zwierzęta powypadkowe" pomimo braku ustawowego upoważnienia do zawierania własnych pojęć i definicji; – naruszenie delegaci ustawowej i wprowadzenie w § 8 pkt 10 Programu własnej, odrębnej od ustawowej definicji zwierząt bezdomnych; – art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uzależnienie § 14 pkt 2 lit. a Programu wykonania zadania w postaci usypiania ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właściciela od zobowiązania się przez właściciela do sterylizacji samicy; – art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 2 pkt 9 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca wyłącznie dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji Burmistrza, gdy ustawa nakazuje uregulowanie tej kwestii co do wszystkich zwierząt gospodarskich objętych programem, czyli bezdomnych; – art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i obciążenie w § 8 pkt 8 Programu właściciela zwierzęcia kosztami leczenia, akcji ratunkowej oraz pobytu zwierzęcia w zakładzie leczniczym w przypadku zwierząt powypadkowych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Uchwały oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała, będąca aktem prawa miejscowego i mająca przez to charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zawierającego normy abstrakcyjne i generalne, powinna pozostawać w zgodności z innymi przepisami prawa. Tymczasem wymienione w zarzutach przepisy Programu zostały podjęte z naruszeniem upoważnień ustawowych lub wprost wbrew ich treści. I tak wprowadzone w § 8 pkt 8 Programu pojęcie "zwierzęta powypadkowe" zostało wprowadzone mimo braku upoważnienia ustawowego do konstruowania nowych pojęć. Ponadto pojęcie to jest niejasne i niezdefiniowane, zdaniem Prokuratora może ono nawiązywać do pojęcia "zwierząt z których udziałem doszło do zdarzeni drogowego", którym operuje u.o.z., ale pojęcia te nie są tożsame. Ten sam przepis wprowadza obowiązek ponoszenia kosztów leczenia, akcji ratunkowej oraz pobytu zwierzęcia w zakładzie leczniczym na ich właścicieli, co stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., który wprost mówi o ponoszeniu kosztów realizacji programów zapobiegających bezdomności przez gminę. Ponadto wskazano na regulację § 8 pkt 10 Programu, która wprowadziła własną, inną niż przewidziana w u.o.z., definicję zwierząt bezdomnych, co również stanowi przekroczenie zakresu uprawnień organów samorządowych w kwestii redagowania i uchwalania aktów prawa miejscowego. Bez podstawy prawnej przyznane zostało w § 8 pkt 3 prawo do odmowy przyjęcia zgłoszenia od osoby pozostającej anonimową. Podobnie bez podstawy prawnej nałożone zostało w § 14 pkt 2 zobowiązanie właściciela do sterylizacji samicy w sytuacji urodzenia ślepego miotu. Prokurator wskazał, że kwestia ta była już rozstrzygana przez sądownictwo administracyjne, i jakkolwiek zrozumiała jest intencja wprowadzania takiego zobowiązania, nie ma ono żadnej podstawy ustawowej, a usypianie ślepych miotów jest zadaniem własnym gminy, które powinno być realizowane bez nakładania dodatkowych warunków. Wniesiono także o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, który nakłada obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego, które ma zapewnić miejsce dla czasowo odebranych właścicielom zwierząt gospodarskich. Uregulowanie to wykracza zdaniem Prokuratora poza materię rozpatrywanej Uchwały, albowiem nie dotyczy ono zwierząt bezdomnych, którymi są zgodnie z definicją ustawową, zwierzęta, co do których nie można ustalić właściciela lub opiekuna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...], działający w imieniu Rady Miejskiej w [...], wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r., wydana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.o.z.. Stanowi on, że rada gminy corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust.1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Nadto jak wynika z ust. 4 wskazanego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W przypadku niniejszej sprawy przytoczone w skardze Prokuratora zarzuty koncentrowały się wokół przekroczenia przez Radę Miasta delegacji ustawowych, co doprowadziło do nałożenia obowiązków niewynikających z ustaw, a także wprowadzenia pojęć nie znanych u.o.z. lub wprost zdefiniowanych inaczej. Sąd podziela te zarzuty. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia obowiązków niewynikających z ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wskazanie w § 14 pkt 2 lit a, że "W przypadku usypiania ślepego miotu, właściciel zobowiązany jest do sterylizacji samicy". Zobowiązanie takie nie ma oparcia w żadnym z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a zatem brak jest podstaw do uzależniania wykonania zadania gminy od jego podjęcia przez właściciela zwierząt. Podobnie ma się sytuacja z nałożeniem obowiązku podawania danych zgłaszającego przypadki odnalezienia bezdomnych zwierząt, uregulowanym w § 8 pkt 3 – brak jest umocowania ustawowego zarówno do zignorowania takich zgłoszeń, wobec generalnego obowiązku zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom wynikającego z art. 11 ust. 1 u.o.z., jak również do domagania się podania danych identyfikacyjnych zgłaszającego. W zakresie wskazanych fragmentów zakwestionowanych uregulowań Programu Sąd orzekł o ich nieważności. Uchylone przez Sąd w całości uregulowanie § 3 ust. 2 pkt 9 Programu, dotyczące wskazania gospodarstwa rolnego dla zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji Burmistrza, stanowi wykroczenie poza ustawowo nadaną kompetencję do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe uregulowanie nie powinno bowiem znajdować się w uchwale dotyczącej zwierząt bezdomnych. Powiązane jest to z definicją "zwierzęcia bezdomnego", wedle której są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawał. Jako że § 3 ust. 2 pkt 9 Programu miał dotyczyć "miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji Burmistrza", jasnym jest, że mowa tu o zwierzętach, co do których właściciel jest znany. Norma ta wykracza zatem poza zakres przedmiotowy uchwały. Przechodząc zaś do kwestii wprowadzenia pojęć nie znanych u.o.z. lub wprost zdefiniowanych inaczej, należy wskazać – za Prokuratorem - że w sposób nieuprawniony Rada Miasta wpierw wprowadziła w § 8 pkt 8 nieznane ustawie pojęcie "zwierząt powypadkowych", a następnie, w § 8 pkt 10 samowolnie zawęziła przytaczaną już definicję "zwierzęcia bezdomnego". Wspomniana już wyżej zasada nadrzędności aktów obowiązujących na terenie całego kraju wobec aktów prawa miejscowego powoduje, że wprowadzenie jakichkolwiek nowych pojęć przez organy stanowiące samorządu terytorialnego musi wynikać z przepisów ustawy. Brak upoważnienia w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. W przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa. W konsekwencji stwierdzenia omówionych wyżej naruszeń prawa w treści Programu, koniecznym było zdaniem Sądu, stwierdzenie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.