IV SA/Wa 1967/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 lipca 2023 r., znak: DIŚ-III.411.80.2023.KCJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oddala skargę. Minister Klimatu i Środowiska zaskarżonym postanowieniem z 20 lipca 2023 r. znak: DIŚ-III.411.80.2023.KCJ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w związku z art. 18, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.), dalej: u.p.e.a., oraz art. 169 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), dalej: u.o., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2023 r. znak: DSK-IV.3161.1.2022 o nałożeniu na Z. G. grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy. Decyzją z 22 stycznia 2021 r. znak: DSR-II-2.7244.166.2020 Marszałek Województwa Wielkopolskiego stwierdził z urzędu wygaśnięcie z dniem 22 lipca 2020 r. decyzji własnej z 19 września 2016 r. znak: DSR-11-2.7244.13.2016 udzielającej Z. G. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego odkrywkowej kopalni surowca ceramicznego w C., zlokalizowanego w granicach działek o nr ewid. [...] i [...], gm. [...] nad W. (pkt I decyzji), oraz określił na podstawie art. 47 ust. 8 w związku z art. 47 ust. 5 u.o. termin wykonania tej decyzji poprzez usunięcie odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach oraz warunków zezwolenia (odpadów, które nie zostały dopuszczone do przetwarzania w ww. wyrobisku) i negatywnych skutków w środowisku - na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna (pkt II decyzji). Pismem z 18 lutego 2021 r. Z. G. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie punktu II tej decyzji. Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 5 maja 2021 r. (DIŚ-III.411.45.2021.KJP) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z 22 stycznia 2021 r. W związku z ww. ostateczną decyzją, upomnieniem z 29 listopada 2022 r. (DSK-IV.3161.1.2022) organ I instancji wezwał Z. G. (dalej jakże jako: zobowiązany) do dobrowolnego wykonania obowiązku usunięcia negatywnych skutków w środowisku, powstałych w wyniku działalności prowadzonej na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego odkrywkowej kopalni surowca ceramicznego w C., zlokalizowanego w granicach ww. działek o nr ewid. [...] i [...], polegającego na uporządkowaniu i doprowadzeniu terenu do stanu niezagrażającego środowisku oraz życiu i zdrowiu ludzi poprzez usunięcie odpadów, które zostały zdeponowane w wyrobisku. Mając na uwadze, że zobowiązany nie poinformował o wykonaniu ww. obowiązku, Marszałek zawiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli wyrobiska. Kontrola odbyła się [...] kwietnia 2022 r. Zobowiązany nie stawił się na niej. Podczas kontroli stwierdzono zdeponowanie w granicach wyrobiska rozdrobnionych odpadów o charakterze odpadów komunalnych - folii, opakowań z tworzyw sztucznych, szkła, opakowań wielomateriałowych, gumy, pianki tapicerskiej. Odpady były rozdrobnione i zmieszane z popiołami oraz pyłami i rozplantowane na większej części wyrobiska. Teren wyrobiska był wyrównany tymi odpadami i, pomimo suszy, dość grząski. Znajdowały się na nim ponadto fragmenty opon i kabli, metale i gruz oraz metalowe zbrojenie. Zobowiązany nie podpisał protokołu kontroli oraz nie odniósł się do nieprawidłowości określonych w wystąpieniu pokontrolnym z [...] czerwca 2022 r. znak: [...]. 25 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wystawił tytuł wykonawczy dotyczący usunięcia przez Z. G. odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach oraz warunków zezwolenia. Jednocześnie, postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. znak: DSK-IV.3161.1.2022 Marszałek Województwa Wielkopolskiego, na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 10 000,00 (słownie: dziesięć tysięcy) złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym, wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne oraz ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 (słownie: sześćdziesiąt osiem) złotych, a także zastrzegł, że w przypadku nieuiszczenia grzywy w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny. Z. G. wniósł zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości. Zobowiązany wskazał, że odpady, które nie wchodziły w zakres decyzji rekultywacyjnej, stanowiły marginalną część zdeponowanych odpadów (ok. 100 ton) i zostały nielegalnie zdeponowane na terenie rekultywacyjnym bez wiedzy właściciela. Wyjaśnił, że szczątkowe odpady były składowane przez mieszkańców miejscowości C., gdyż teren rekultywacyjny od strony południowej, wschodniej i północnej nie jest ogrodzony, nie ma monitoringu i jest łatwo dostępny dla osób postronnych. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Klimatu i Środowiska wydał zaskarżone postanowienie z 20 lipca 2023 r. utrzymujące rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Minister wyjaśnił, że termin usunięcia odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach oraz warunków zezwolenia i negatywnych skutków w środowisku przypadał na 5 listopada 2021 r. W związku z tym, że zobowiązany po otrzymaniu upomnienia z 29 listopada 2022 r. nie poinformował o wykonaniu obowiązku usunięcia odpadów z wyrobiska, a przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2022 r. kontrola potwierdziła jednoznacznie, że zobowiązany nie wykonał tego obowiązku, zastosowanie w sprawie znalazły przepisy art. 119 i art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 u.p.e.a., przewidujące obligatoryjne wymierzenie grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego posiadał status zarówno wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego. Minister podał, iż uznał nałożenie na zobowiązanego grzywny w górnej granicy określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. za zasadne, uwzględniając charakter nałożonego obowiązku (mającego na celu doprowadzenie do usunięcia odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów oraz warunków zezwolenia i negatywnych skutków w środowisku) oraz dotychczasowe uchylanie się przez zobowiązanego od jego wykonania. Minister ocenił, że postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., został też do niego załączony tytuł wykonawczy, zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. Minister stwierdził zarazem, że okoliczności przedstawione w zażaleniu i podniesione tam zarzuty nie mogą być podstawą do uwzględnienia zażalenia, gdyż nie dotyczą okoliczności podlegających badaniu w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ podał, że tożsame zarzuty były rozpatrywane przez Ministra Klimatu i Środowiska w postępowaniu odwoławczym od decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 22 stycznia 2021 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z 19 września 2016 r. udzielającej stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie z Ministra Środowiska i Klimatu wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska i Klimatu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 20 lipca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 25 kwietnia 2023 r. o nałożeniu na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. na Z. G. grzywny w celu przymuszenia. Sąd stwierdza, że podstawę faktyczną ww. rozstrzygnięć stanowi bezsporne ustalenie o istnieniu ostatecznej, podlegającej wykonaniu decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 22 stycznia 2021 r. znak: DSR-II-2.7244.166.2020, nakładającej na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach oraz warunków zezwolenia i negatywnych skutków w środowisku - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W związku zaś z ustaleniem, że ww. decyzja nie została przez zobowiązanego wykonana, po bezskutecznym upomnieniu zobowiązanego i wezwaniu go do wykonania obowiązku usunięcia negatywnych skutków w środowisku, powstałych w wyniku działalności prowadzonej na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego odkrywkowej kopalni surowca ceramicznego zlokalizowanego w granicach ww. działek o nr ewid. [...] i [...], w dniu 25 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego na wystawił tytuł wykonawczy, dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b i art. 47 ust. 8 u.o.), którego podstawę prawną stanowiła ww. decyzja Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 22 stycznia 2021 r. Minister prawidłowo wskazał, odnosząc się do zarzutów zażalenia, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym (a więc kwestie, które były przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 stycznia 2021 r.) nie polegają badaniu. Prawidłowość powyższego stanowiska organu wynika jednoznacznie z treści art. 29 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji powyższego, kwestie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie są również przedmiotem oceny sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty dotyczące wadliwości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak i ewentualnej wadliwości tytułu wykonawczego powinny być przedmiotem odrębnych postępowań, od których zobowiązanemu służą stosowne środki zaskarżenia. Sąd jest związany granicami sprawy (zob. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze zm./, dalej jako: p.p.s.a.), zatem przedmiot niniejszego postępowania sądowego ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Dopuszczalność egzekucji administracyjnej w tej sprawie wynika zaś z faktu, jak wskazano powyżej funkcjonującej w obrocie prawnym ww. decyzji 22 stycznia 2021 r. Ocenę o legalności kontrolowanych w tej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji Sąd podjął mając na uwadze, że stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (zob. przepisy Działu III u.p.e.a. - egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym). Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei, jak prawidłowo wskazał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy, m.in., obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Celem instytucji grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W tej sprawie, wobec niespornych ustaleń, że zobowiązany nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z 22 stycznia 2021 r., zastosowanie art. 119 u.p.e.a. było w pełni uprawnione. Sąd miał ponadto na względzie, że - z zastrzeżeniem art. 121 § 5 u.p.e.a. (który nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż egzekucja nie dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena organu, że okoliczności sprawy uzasadniały nałożenie grzywny w górnej granicy określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., bowiem nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w odczuciu zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Trafnie Minister stwierdził, że wymierzając grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a na gruncie tej sprawy, uwzględniając charakter nałożonego obowiązku mającego na celu doprowadzenie do usunięcia odpadów zdeponowanych w wyrobisku z naruszeniem przepisów oraz warunków zezwolenia i negatywnych skutków w środowisku oraz dotychczasowy sposób postępowania zobowiązanego, który uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzja z 22 stycznia 2021 r., należy uznać, że taka wysokość grzywny jest niezbędna do realizacji tego obowiązku. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co oznacza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, bowiem nie narusza ono prawa w stopniu obligującym Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd wskazuje końcowo, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są przepisy art. 125 i art 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji