IV SA/Wa 197/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Opyrchał, Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i T. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi, chodnika i urządzeń drogowych ulicy [...] (fragment) w Dzielnicy [...] W. na części działek nr ew. [...] z obrębu [...] i nr ew. [...] z obrębu [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku "K. D." Sp. z o.o. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla powyżej opisanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań S. T. oraz A. i T. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie wymagała uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i T. J. podnosząc, że w przypadku przedmiotowej inwestycji należało wystąpić o zajęcie stanowiska do Stołecznego Konserwatora Zabytków, właściwego zarządcy drogi oraz urzędu marszałkowskiego. Zdaniem skarżących naruszono art. 107 kpa poprzez nie uzasadnienie zajętego stanowiska. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest lokalizacji inwestycji celu publicznego o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem kolegium postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, a dokonywanie uzgodnień nie było w tym przypadku wymagane. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) wymóg dokonania stosownych uzgodnień dotyczy wyłącznie terenów, które w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczone były na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym, czyli o znaczeniu powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Natomiast w niniejszej sprawie planowana inwestycja jest na terenie istniejącej drogi publicznej gminnej, a więc drogi o znaczeniu jedynie lokalnym. Znajduje to potwierdzenie w ustaleniach poprzednio obowiązującego planu miejscowego, z których jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze o funkcjach mieszkaniowo - usługowych (MU - 23) i nie jest objęta liniami rozgraniczającymi istniejących i projektowanych tras i ulic tworzących wyodrębniony w planie układ komunikacji drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie zamieścił wyjaśnień dotyczących kwestii uzgodnień i jest to uchybienie, które jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia zakwestionowanej decyzji. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że teren ulicy [...] nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej, nie jest również wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi, co zasadnie opisał w decyzji organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i T. J. Zdaniem skarżących kwestionowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego bowiem służyła będzie tylko zaspokojeniu interesu wąskiej grupy osób, która wbrew prawu weszła w posiadanie majątku Skarbu Państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 ww. ustawy. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. B., W. 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Zdaniem NSA (wyrok z 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/2000, ONSA 4/2001, poz.186) pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo, zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie (komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. prof. Z. N., W. 2005, str. 368). W niniejszej sprawie decyzja ustala lokalizację inwestycji celu publicznego wskazanej w art. 6 pkt 1 w/w ustawy, którymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które mogą dotyczyć realizacji zarówno interesu lokalnego, jak i regionalnego. W literaturze tematu w pierwszej kolejności wskazuje się na sprawy związane z zapewnieniem transportu, a więc między innymi budowę i utrzymywanie dróg. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja nakierowana jest na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla określonej zbiorowości, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny, a ponadto ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do korzystania z tej drogi. Niezasadny jest tym samym zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryteriów inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Takie uzgodnienie dotyczy terenów, które w planie miejscowym obowiązującym do 31.12.2003 r. przeznaczone były na cel publiczny o znaczeniu ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim lub krajowym). Z powyższego planu wynika również, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze o funkcjach mieszkaniowo - usługowych (MU - 23), a przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie istniejącej drogi publicznej gminnej. Z powyższego wynika, że dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 w/w ustawy nie było wymagane. Za prawidłowe należy również uznać wywody decyzji organu drugiej instancji dotyczącej braku wymogu uzgodnień z konserwatorem zabytków oraz zarządcą drogi. Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 § 1 kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 kpa - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 § 1 lub § 2 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie A. i T. J. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. zastosowało się do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 kpa, tj. rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jaki znajdował się w aktach sprawy w dacie podejmowania przez Kolegium decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi, chodnika i urządzeń drogowych, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy samej inwestycji przy ul.[...]. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie mogą być również okoliczności nabycia działki pod budowę nieruchomości przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).